西方国家反贫困法制对我国最低生活保障制建设的借鉴

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【摘要】我国的十二五规划中提出要健全覆盖城乡居民的社会保障体系，要求实现城乡社会救助全覆盖。城乡居民最低生活保障制度作为社会救济的重要组成部分，其发展已经日益引起了国家的重视。本文通过对西方国家反贫困制度渊源的研究出发，通过分析西方国家在反贫困制度上的两种传统，从而对中国最低生活保障制度建设的长远发展提供一定的借鉴和启示。

【关键词】西方国家 反贫困法制 最低生活保障制度

最低生活保障制度体现的是一种最为基本的正义分配要求和国家承担的解决贫困的基本责任。对公民而言，它是生存权的基本要求；对国家而言，它是社会和国家政权稳定的政治需要。到20世纪90年代，贫困人口在城市中已经广泛的出现。在这种情况下，国家开始尝试推出最低生活保障制度，2007年《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》的出台，意味着我国在社会保障制度建设上取得了一定的进展和突破，如何更好的定位我国的最低生活保障制度，仍然是值得我们思考的一个问题。

西方国家在反贫困法制方面主要体现为两种制度传统：一是英国社会救济模式，二是德国社会保险模式。这两种传统经过发展和融合，在当前的欧美福利国家中又衍生出了三种不同的模式。通过对福利国家制度的这两种起源的分析，对于我们确定中国当前社会保障制度的建设重点和发展方向有着积极的意义。

一、以社会救助为中心的早期英国

（一）旧济贫法制度——救济的“非权利”性

在历史上，济贫法制度是英国政府解决社会贫困问题的最为重要的政治法律制度。为了应对16世纪开始的“圈地运动”所导致的人口流动所带来的社会问题，1601年，英国女王伊丽莎白一世颁布了《济贫法》，通常人们称之为“旧济贫法”。一方面通过削弱教会的贫民安置管辖权来加强政府的社会行政管理职能，打击教会的势力。另一方面是为应付英国日益严重的社会冲突，对当时大量存在的流民进行惩罚性救济。

随着贫民数量的不断增加，这种集中管理的济贫机制越来越难以为继。于是，1782年英国议会通过了《吉尔伯特法》，规定习艺所只收容年老体弱的贫民和孤儿，其他贫民由教区安排就业或提供基本的衣食住行。1834年的新济贫法再次确认由市场来调节工资的做法。所以，西方国家的一些社会政策研究者就指出，济贫法是对公民概念的拒绝，而不是公民可以对国家提出的社会权利。

（二）新济贫法制度——惩罚性的社会救济

旧的济贫法制度由于不适应英国工业革命的基本完成和经济的巨大发展所带来的一系列的社会后果，因此受到越来越大的批判。于是，英国于1834年通过了《济贫法修正案》，也就是人们通常称的“新济贫法”。该法实施严格的院内济贫制度，严格控制和删减“院外救济”，并规定接受救济的贫民的生活水平不得超过自食其力者的最低标准。

在新的济贫法制度中，接受济贫的人往往以丧失一些基本的权利为代价，它实际上是一种惩罚性的救济制度。该法所规定的代价有：丧失个人声誉，接受救济被社会看做是一个污点；丧失个人自由，必须被禁闭在贫民习艺所里劳动；丧失政治自由，失去公民权，特别是选举权。

纵观“新济贫法’，推出以来直到1914年英国社会保障制度的改革，特别是20世纪初英国自由党政府进行的社会立法改革，表现出一种对贫困的更人道的理解，并试图把那些受人尊敬的值得救济的贫民从济贫法制度中解脱出来，但它们依然认为国家的职责是补充个人能动性的不足而不是取代它；它们还把济贫法体系保留下来，作为那些太贫困或不值得享受社会福利立法津贴的人的安全网。

二、以社会保险为中心的早期德国

德国是20世纪初第一个建设保险型社会保障制度的国家，发展了一种不同于同时期英国的以社会救助为中心的社会保障制度模式。

19世纪中期以后，德国社会中的劳资矛盾和阶级矛盾空前激烈，各种社会思想风起云涌，其中最为突出的是马克思主义思想和德国历史学派的思想。当时德国首相俾斯麦基本上接受了德国历史学派的“德国社会政策学会”的建议。于是，德国一方面颁布了《镇压社会企图危害治安的法令》（1878年），另一方面通过了大量的社会保险方面的法律和法令，比如《工人医疗保险法》、《工伤事故保险法》、《伤残和养老金保险法》。

与英国的自由主义态度不同，德国更重视国际的经济的干预，对其原因可以做出多种、多角度的分析。黑格尔认为，面对市民社会的第一个环节即“需要的体系”而言，“每个人的生活和福利是一种可能性”，国家一方面是外在必然性和它们的最高权力，它们的法规和利益都从属于这种权力的本性，并依存于这种权力；但是，另一方面国家又是它们的内在目的，国家的力量在于它的普遍的最终目的和个人的特殊利益的统一，即个人对国家尽多少义务，同时也就享有多少权力。”

三、全面建立权利保护机制的福利国家

1942年，英国的“贝弗里奇报告”出台之后，人们开始对“福利国家”的基本内涵有了一个大致的了解。当英国的艾德礼工党政府于1948年宣布建成“福利国家”之后，“福利国家”一词就开始在全世界范围内广为流传，它成了一种给全民提供比较高的福利安全保障的社会制度的代名词。

从历史的发展来看，反贫困制度的发展体现了三个方面的转变：一是社会救助从社会的道德慈善行为发展为国家的法律责任；对贫困原因的认识，从公民个人的道德责任感欠缺转变为国家和社会的制度原因。二是社会保障制度的作用从维护社会稳定，调和阶级矛盾和社会冲突，发展到强调该制度的经济性质，即将它作为经济发展的一个内在要素。三是社会救助从一种道德义务发展为公民的社会权利制度。

四、西方模式对中国最低生活保障制度建设的借鉴

我国当前的最低生活保障制度最主要的作用在于保障下岗工人的基本生活，而不是传统的民政救助对象。据统计，2200万左右的城市低保对象中，失业人员大概占到了70%，而其中有劳动能力的又占到了大概50%。面对这种情况，人们普遍担忧最低生活保障制度会导致“养懒汉”的结果。这是纳税公民的必然反应，也体现了人民对社会财富公平分配的关注。

至于以社会保险为主体的西方社会福利制度是否适合我国当前的社会保障制度的建设问题，学界存在着许多不同的意见。在我国，虽然曾经借鉴西方国家的做法大力发展社会保险事业，但是，从当前学界的看法来看，相当一部分学者倾向于应该更注重建立社会救济型的保障制度，认为建立和完善最低生活保障制度应该是我国当前最重要的政策选择。有学者认为，“尽管在制度上，中国社会保障制度是以社会保险为核心，不过，以可持续发展的观点，高比率全覆盖、政府担保的社会保险制度，在今后几十年人口加速老龄化过程中实难持续，而社区服务系统和社会救助制度不仅现期富有成效，且发展潜力很大，前景很好”。还有学者认为，教科书式的社会保险制度是以充分就业背景下的常态性失业为制度设计前提的，并不适合中国当前面临的总量性的、结构性的大规模失业浪潮。此外，郑功成、唐钧等学者都认为，社会保障的方式也应该与经济发展水平相适应。在一个国家经济起飞的初始阶段，社会救助所扮演的角色似乎比社会保险来得更重要。无论是老的欧美模式，还是新崛起的东亚模式的发展历程都已经为此提供了论据。

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