集体建设用地基准地价在宅基地退出补偿中的应用
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摘要：随着我国建设用地供需矛盾的日益突出，从农村宅基地资源中寻找新的用地空间，成为解决建设用地供需矛盾的关键所在。但由于制度的缺陷与补偿标准的不明确，使得宅基地的退出进入了困境。本文从宅基地价值内涵分析入手，合理界定补偿标准的真正内涵，并结合安阳市集体建设用地基准地价研究，提出其应用的可能性及注意事项，从而建议各地应尽快着手编制集体建设用地基准地价，以便指导实践活动。
中图分类号： E253 文献标识码： A
1宅基地退出的背景
随着城市化进程的不断加快，用地需求量逐步扩大，而实际土地供应却明显不足，国家对建设用地总量控制与经济的快速发展对用地的需求形成了一对矛盾，虽然通过优化用地结构、合理规划、集约利用等手段，可以缓解一些矛盾，但不能从根本上解决土地的供给量问题。与此同时，大量农民随着城市化的发展迁至城市就业或居住，造成了原有在农村的宅基地大量闲置，不仅造成了土地浪费、利用率低下，也严重制约了新农村的规划与建设。因此，从农村建设用地别是农村宅基地资源中寻找用地新空间，能够较好地缓解土地供需矛盾。
因此，研究农村宅基地退出机制，对于缓解城市发展过程中的用地供需矛盾，推进城乡统筹发展、实施新农村建设、增加耕地面积等方面有着重要意义。
2宅基地退出存在的问题
宅基地退出在各地均有实践，从现有的实践情况来看，开展的情况不尽人意。总其原因：根在制度、关键在标准。制度属于上层设计，本文不做过多涉及，但其本质是为了促进流通，也是确定标准的前提。
实际过程中，由于相关制度以及宅基地退出机制的不健全，尤其是退出补偿标准不明确导致宅基地退出进入困境。如何确定各类宅基地的补偿标准是一个亟待解决的问题，补偿标准定的太高，地方政府无法承担；定的太低，又不足以调动农民的积极性。补偿标准确定的基础是宅基地的保障住房功能还是宅基地的经济价值，又或者是两者都有？另外，对宅基地进行经济补偿需要对宅基地价格进行确定，但目前各地用于宅基地价格评价体系和评价标准还不完善，无法准确评价宅基地市场价格成，农民担心宅基地退出获得的福利待遇有所减少，导致对宅基地退出具有很大程度上的忧虑，限制了宅基地的顺利退出。
3破解农村宅基地退出困境的基本思路
通过以上分析可以看到，除了制度缺陷以外，宅基地的退出补偿标准不够明确，是限制宅基地顺利退出的主要原因。因此，破解困境的基本思路除了要完善宅基地退出相关制度之外，也需要建立起能够量化的宅基地退出补偿标准，使农民宅基地退出之后获得的福利待遇略大于或者不小于拥有宅基地时期，农民能够直观地比较退出前后，以此引导农民自愿放弃宅基地申请以及腾退现有宅基地。
4宅基地退出补偿分析
4.1现行补偿方式与补偿标准
现阶段农民宅基地退出补偿通常分为两种情况，一是异地安置；二是货币补偿。针对两种不同的处理方法，补偿标准也不同。第一种价格主要由农用地转用费用和房屋建安成本组成，不包括宅基地使用权补偿。第二种货币补偿，随区域不同而不同，建成区一般参照拆迁安置补偿办法进行补偿，建成区外一般通过双方谈判确定。参考标准为房屋买卖价格，其价格构成实际上包括了宅基地使用权价格。
4.2现行补偿方式存在的问题
对于异地安置补偿，一般按照房屋置换或者房屋重置价格进行测算，但是安置地的选择具有较大难度。一方面，若选择集体建设用地进行安置，则没有从根本上完成宅基地的退出，若选择城镇建设用地安置，则成本较高；另一方面，安置地的选择受规划、用地指标、报批等因素限制，由于宅基地退出是阶段性进行的，而安置地则需要国家下达指标内整批整报，异地安置必然面临与宅基地退出时间上和空间上的不统一，面积和数量达不到安置的要求。因此异地安置补偿方式操作难度较大，不宜实施，并且没有从根本上缓解土地的供需矛盾。
相对于异地安置补偿，货币补偿则通过对宅基地价值进行整体评估，一次性以货币形式进行补偿，操作简单且不易产生遗留问题，同时也从根本上完成了宅基地的退出，缓解了土地的供需矛盾，是比较符合目前市场的一种可行做法。但货币补偿的可行性是基于能够对宅基地价格进行准确评估的基础之上，而目前针对宅基地价格评估并没有明确的标准，补偿的标准的不确定，导致宅基地退出过程中容易出现补偿价格偏离实际价值的情况。
4.3 宅基地价值内涵以及补偿应包含的内容
通过以上分析，可以看出：农村宅基地作为一种重要的土地资源，是国家为保护农民利益和基本生活居住权利而实施的一种特殊制度安排；同时宅基地使用权作为一种用益物权，包含占有、使用、收益、处分的权利；再者，农民失去宅基地之后面临着社会保障、再就业等方面的困境。因此，通过分析宅基地财产与权利性质可以看出，宅基地价值主要包括住房保障功能价值、使用权价值、社会保障补贴三个方面。
宅基地作为农民的安身立命之根本，首先提供的是他作为住房用地的保障功能，这种功能等同于城镇的最低住房保障政策，都是给居民提供一种基本的居住保障权，因此农民退出宅基地后，应该有能够发挥相当功能的补偿来保障农民仍然有房可居。
宅基地使用权作为一种用益物权，包含占有、使用、收益、处分的权利。宅基地作为生产要素能够参与到生产与经营之中并获取收益，这种收益体现在两方面：一是宅基地复垦后作为耕地的收益；而是宅基地作为经营场所用于租赁产生的收益。失去宅基地，就意味着附属于宅基地上的各种可能性权益的永久丧失。因此，要对宅基地使用权的价值进行补偿。
由于目前农民社会保障体系不完善，集体土地对农民仍发挥着重要的保障作用，主要体现在基本生活保障与就业保障两方面。退出宅基地，必然面临着社会保障缺失、再就业困难等一系列生存问题，因此补偿过程中要充分考虑这一部分的内容。
综上所述，宅基地补偿的内容应包括：住房保障功能价值、宅基地使用权价值、补贴价值三个方面。
5集体建设用地基准地价应用可行性分析
5.1 安阳市集体建设用地基准地价简介
安阳市集体建设用地基准地价研究运用地理信息系统技术，采用“多因素综合评价、定量分析与定性分析相结合”的方法，辅助土地定级估价信息系统对市域534.28平方公里的土地按照商服、工矿仓储、宅基地等三类用途进行了定级与估价。在估价方面，以土地定级为基础，采用三种评估方法：（1）通过对比国有建设用地集体建设用地在权利、价值价格实现过程中的差异，以国有土地基准地价为基础，采用修正法评估；（2）根据区域内集体建设用地交易资料，采用样点地价法评估；（3）根据集体建设用地取得所需的各项费用，采用成本法评估；并制定了各地类的宗地地价修正系数表。集体建设用地各类型基准地价与相应的国有出让基准地价对比，相当于商业地价的70%，住宅地价的62%，工业地价的75%。
5.2 集体建设用地基准地价的合理性
5.2.1制定过程严谨
安阳市从2010年上半年开始开展集体建设用地基准地价评测研究，在对集体建设用地市场全面的调查研究基础之上，充分考虑其权利性质、特征与市场状况，历经立项、考察、方案论证、外业调查、内业处理、成果预验、成果论证、方案验收等8个阶段，整个制定过程科学、严谨，并通过省厅验收，在安阳市进行了公示。
5.2.2符合实际情况
将研究成果在安阳市集体建设用地流转试点中进行实例研究，准确界定了集体土地价值内涵，明确了集体土地的补偿内容，为集体土地市场的建立和发展提供地价标准和宏观引导，通过市场验证，有效地促进了集体土地市场的流转。目前，安阳市殷都区、文峰区等依据该标准，按照公开挂牌成交确认，签订合同，明确建设条件，核发土地证程序，共交易10宗建设用地。
5.3与宅基地使用权价格内涵一致
安阳市集体建设用地基准地价价格构成主要包括两方面内容：一是使用权价值，体现了生存保障和对农用地的收益补偿；二是发展权价值，即增值收益，包括取得成本、开发成本和对区域土地状况改善补偿。
宅基地补偿标准至少包括三部分：一是宅基地使用权补偿；二是房屋补偿；三是补贴。房屋补偿与补贴主要是对保障生活以及影响生活质量的补助，而宅基地使用权价格则是宅基地作为生产资料所产生的收益价值与增值收益。
对比宅基地使用权价格与集体建设用地基准地价价格构成可以看出，集体建设用地基准地价价格与宅基地使用权价格在内涵上基本一致，所以集体建设用地基准地价标准也可以用于宅基地使用权的补偿。
5.4 操作方式简便
宅基地退出具有规模大、周期长、涉及农户较多、阶段性进行的特点，若采用传统方式对其价值进行逐一评估，必然会产生工作量大、程序繁琐、评估结果难以准确公平等一系列问题。而以集体建设用地基准地价作为基础，加上住房保障与补贴补偿，直接测算出补偿标准，避免了逐一评估繁琐工作程序与巨大的工作量，效率高，操作方式简便，且易于大面积开展。
5.5 集体建设用地基准地价作为补偿标准的应用与适用范围
通过以上分析可以看到：宅基地退出补偿内容应为宅基地使用权价格+房屋建安成本+补贴补偿；房屋建安成本补偿可以根据房屋重置价格进行确定，补贴补偿则根据当地补偿标准也可以确定，宅基地使用权价格由于与集体建设用地基准地价内涵一致，故以基准地价为标准进行宅基地使用权补偿价格的计算。
以安阳市为例，假设一宗建成区外宅基地土地面积为150平方米，宅基地上房屋建筑面积为100平方米，按照安阳市集体建设用地基准地价，该土地处于三级地范围内，价格为470元/平方米，现需以货币补偿方式进行补偿,补偿内容为宅基地使用权价格+房屋建安成本+补贴补偿，通过调查该区域房屋建安成本在1000元/平米，补助一般为前者的5%，因此补偿标准为(470×150+100×1000) ×(1+5%)≈18万元，换算成房价约为1800元/平方米，大致相当于周边国有房屋价格。标准适中，标准中包含有较大的政府补贴。
若宅基地位于城市建成区内，采用集体建设用地基准地价为标准进行补偿就太适合，因为建成区内宅基地受周边配套影响其价值较建成区外宅基地明显要大，且建成区内生活成本较高，拆迁难度较大，以基准地价为标准补偿的价格，要明显低于该区域内的房价。相比之下，建成区内宅基地补偿按照拆迁安置补偿标准较为合适。
因此，由于建成区内生活成本高、拆迁难度大，以集体建设用地基准地价为标准补偿不适宜，但建城区外该标准较合适。
5.6集体建设用地基准地价应用过程中应注意的问题
5.6.1 与房屋补偿、补贴共同作用
宅基地退出补偿包括宅基地使用权补偿、房屋建安成本补偿、补贴补偿三部分，集体建设用地基准地价只是作为宅基地使用权补偿的标准，并不包含房屋建安成本补偿与补贴补偿，因此，在宅基地退出补偿中，不能单一地以基准地价的标准来计算整个补偿，还要考虑其他两项内容。
5.6.2 集体建设用地基准地价要及时更新
集体建设用地基准地价是基于国有建设用地出让基准地价而建立的，为适应市场发展，满足市场需要，根据国家规定，出让基准地价需要三年一更新。同样，集体建设用地价格水平也会随着整体土地市场的发展有所变动，为保障农民权益，同样也需要对其定期更新。目前全国范围内集体建设用地基准地价制定还处于起步阶段，在不断发展的将来，必须要随着市场变化予以定期更新。
5.6.3 集体建设用地基准地价体系需要进一步完善
城市土地和集体建设地价格评估的基本思路是先定级后估价，在确定土地级别后，确定基准地价及系数后，还需要建立由级别基准价格到宗地价格修正体系，更加准确、快速地进行集体用地的价值评估。
5.6.4 与国有出让基准地价体系同步建设与发展
随着城市建设的不断扩大，城市与农村的界限也越来越模糊，集体用地的价值越来越多地体现出来。打破城乡隔离、分治的壁垒，将农村与城市统一规划，统一发展，取消原来的分开规划，各自发展的制度，是我们这个时代的趋势。集体建设用地基准地价体系的建设，根本上是要通过充分体现集体土地的价值，从而促进集体土地市场的发展，使其逐步向国有土地市场靠拢，最终建立统一的城乡土地市场。因此，集体建设用地基准地价体系需要在法律制度的完善、评估技术方法的科学化等方面，与国有出让基准地价体系建设同步进行、同步完善、同步发展，随着城乡一体化的发展，最终实现统一的基准地价体系、统一的土地市场。
6结论
本研究以建立宅基地退出补偿标准来破解宅基地退出困境为基本思路，分析宅基地的价值内涵，确定补偿的内容为宅基地使用权价格、房屋建安成本、补贴补偿三部分。通过建立集体建设用地基准地价，为宅基地退出补偿标准测算提供依据，在宅基地退出补偿实践中进行了验证，符合实际情况，易于推广。因此，建议各地应尽快着手集体建设用地基准地价的编制，为宅基地退出市场提供地价标准和宏观引导，促进集体土地市场的健康发展以及城乡一体化进程。
参 考 文 献
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