宿迁市城乡一体化社会保障体系建设研究
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摘 要：近年来，宿迁市通过统筹推进区域工业化、城市化进程，不断提升工业反哺农业、城市带动农村的能力和水平，基本建立了社会保障体系，而农村社会保障体系水平还比较低，城乡差距比较大。通过分析目前城乡的二元结构、社会保障的现状和存在的问题，构建城乡一体化的社会保障体系，推进民生幸福工程，促进宿迁和谐稳定发展。
关键词：社会保障；城乡一体化；社会保险；宿迁市
中图分类号：F840 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2012）13-0094-03
2011年，宿迁市在中央的方针政策指导下制定了关于宿迁市国民经济和社会发展第十二个五年计划的建议，在其中提出，坚持富民优先，不断提高人民生活水平，在社会保障方面“以扩大社会保险覆盖面和提高保障能力为重点，完善社会保障体系，提高社会保障水平，逐步实现人人享有基本社会保障。加大社保扩面力度，探索建立农民与城镇居民相衔接的社会保险机制，推进城乡社会保障制度贯通接轨”。当前，宿迁市城市社会保障体系已经基本建立，而农村社会保障体系水平还比较低，人民对于提高社会保障水平的呼声也越来越高，因此为了更好地提高城镇化水平，实现城乡共同发展和繁荣，构建城乡一体化的社会保障体系有着重要的现实意义。
一、宿迁市社会保障体系现状
在社会保障方面，宿迁市城镇已初步建立了较高水平、较为完整的社会保障体系，养老保险金基本实现了社会统筹，医疗保险、失业保险、工伤保险以及生育保险都在原有的制度基础上进行了改革和完善，然而宿迁市社会保障在农村地区的覆盖面仍较窄，突出表现在城乡参加社会保险差距比较大。
从宿迁市社会保险的整体情况来看，各项社会保险事业都取得了较大的进步。但是随着宿迁市老龄化的不断加重，养老保险和医疗保险等各项社会保险仍面临着重大的挑战，急需完善和加强。普查资料显示，2000年底，宿迁市总人口为506.16万，其中65岁及以上人口为37.77万，占总人口比重的7.46%，按照年龄结构类型划分，2000年宿迁市人口类型已经进入老年型初期。2010年底，宿迁市全市常住人口有471.5553万，其中65岁及以上人口为48.2042万，占总人口比重的10.22%，老年人口大大超过全国老龄人口比例，同时随着城市人口的不断集中，宿迁市留守在农村的老人不断增加且老年人口抚养比快速上升，农村人口的老龄化问题日趋严峻。目前，家庭养老仍然是农村养老保障的主要形式，这是以个人终身劳动积累为基础，在家庭内部进行代际交换的“反哺式”养老。老年人口的生活来源主要依靠自己劳动和家庭其他成员供给，养老问题比较严重。而广大农村除养老保险、医疗保险和最低生活保障刚有起步外，其他保险项目还未被涉及，城乡社会保障发展水平存在着差距。
“看病难，看病贵”仍然是人们最关心的问题，宿迁市城市居民主要是以城镇职工基本医疗保险为主，另外有21%居民没有参加任何医疗保险，城市医疗问题凸显。而在农村大部分农民参加了新型农村合作医疗，仅有1%参加了商业医疗保险，相比较而言，“新农合”更符合农民的选择。但当前“新农合”发展还不够完善，农民的养老和医疗问题仍然存在，各项社会保险仍需加强。
二、城乡一体化保障体系构建存在的主要问题
通过上述社会保障体系分析发现，宿迁市在城乡社会保障一体化方面总体上已经取得了一定的成就，但由于宿迁市整体经济发展水平相对于省内其他城市而言比较落后，构建城乡一体化的社会保障体系也面临着一些困难和障碍。
（一）社会化水平不高，社会保障覆盖面窄
社会保障的对象应该是全体社会成员，只有这样才能在全社会范围内真正起到社会稳定机制的作用。截至2011年9月底，宿迁市企业职工养老、医疗、失业、工伤、生育保险参保人数分别达30.2万、42.2万、26.9万、30.1万、22万，新增参保人数19.32万人次，参保率稳定在95%以上，城镇居民社会保险覆盖面不断扩大。但从整体来看，由于缴费基数逐年上调，企业用工成本不断增加，职工参保意识比较淡薄，导致我市社会保险扩面征缴困难，尤其是开发区企业参保率比较低，征缴率不高。尽管宿迁市仍存在城镇社会保障覆盖水平需要提高的问题，但农村社会保障的发展水平还是大大落后于城镇，亟待提高。
（二）社会保障服务机构管理体制不完善，社会保障水平不高
宿迁市本级的社会保障管理服务主要以设在市本级的人力资源和社会保障局为主。近年来，为了适应城乡区域发展的趋势，市本级按照“条块结合、以块为主”的体制在各镇（街道）建立了劳动保障事务所，为社会保障服务向基层乡镇、社区延伸提供了基础。这些基层社会保障服务机构除了承担劳动就业、社会保障业务以外，还负责民政、人口计生、就业等方面的业务工作，在实际运作中，任务繁杂、人手紧缺、经验缺乏等问题较为突出，导致有限的人力疲于应付各种业务，无暇在社会保障服务上投入更多的精力。另外，由于社保服务对象急剧增加，宿迁市现有的服务机构、工作人员都不同程度的出现不足现象，参保人次比达到1∶12 029，远高于全国社保经办机构1∶5 669和全省1∶6 500的平均人次，导致宿迁市社保经办服务能力比较低。
（三）现有政策制度的法律效力层次不够
社会保障的法制建设是社会保障得以实施的关键，从全国来看，中国还没有出台专门的社会保障基本法，《社会保险法》于2011年7月1日才施行，且相关的配套法制体系基本是空白，这都影响了社会保障制度的推进。从宿迁市现行的社会保障制度来看，整体上也同样存在着缺少法律依据或依据的法律效力层次不够的问题。由于城乡居民社会保障制度的法律依据、行政规章之间缺少必要协调，与现行国家层面制度的相关制度之间缺少有效的衔接，导致实践中有许多问题无法可依、无章可循。此外，宿迁市出台的相关城乡社会保障制度是在本市范围内、以本地居民为主要保障对象的一种地方性政策，是和地方经济发展水平紧密相连的，它本身不属于国家在全国范围内统一强制执行的保障制度，很难得到国家财政的支持，因此在实施过程中保持其可持续发展的困难比较大。
（四）财政收入和投入不足的限制
任何地方的社会保障水平都离不开财政收入的限制，因此经济发展水平低、政府财力少的地方是不可能建立完善的社会保障体系的。由于宿迁市的经济基础还比较薄弱，政府财力有限，在经济发展过程中，仍面临着农村经济发展比较落后、城乡差距比较大的现实问题，因此短时间内建立城乡一体化的社会保障体系还有很大的难度。另外，政府投入不足也是城乡一体化社会保障体系难以建立的一个重要原因。2010年全市实现财政总收入205.76亿元，全年财政一般预算支出166.04亿元，其中用于社会保障和就业的资金只有19.03亿元，占本市财政支出的11.46%，这与社会保障在其他发达地区日渐成为主要开支项目的差距还比较明显，投入不足的局面不改变，真正意义上的城乡一体化社会保障体系建设就很难实现。
三、对策与建议
近年来，随着宿迁市工业化、城市化的推进，农业转移人口进城，使得大批没有社会保障基金，尤其是社会保障基金积累的农村居民在转变为城镇居民后给城镇社会保障体系带来巨大的冲击。因此，我们必须准确把握经济发展与社会保障的平衡点，建立和完善城乡一体化的社会保障体系，进一步提升社会保障的经办管理能力，这是宿迁市全面建设小康社会的必然要求，是解决城乡二元结构矛盾的重要环节，也是应对宿迁市人口老龄化挑战的需要。
（一）努力扩大保障范围和覆盖面，让更多的人享有社会保障
要建立覆盖城乡的社会保障体系，就是要统筹考虑城乡社会保障制度，逐步将各类人群纳入覆盖范围，实现城乡统筹和应保尽保。在城镇，应当继续完善养老、医疗、失业、工伤、生育保险制度，逐步把各类职工和灵活就业人员都纳入覆盖范围，同时抓紧建立城镇居民医疗保险和农民工社会保险制度，加紧研究制定城镇没有参加养老保险的困难集体企业和无工作老年人的基本生活保障办法，做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员的参保工作，完善被征地农民的社会保障政策，实现先保后征，切实保障其合法权益。在农村，应当全面建立农村最低生活保障制度，进一步推进新型农村合作医疗，探索农村社会养老保险制度，建立与家庭保障、土地保障相结合的保障体系，通过强化政策激励，引导符合条件的农民积极参保、长期参保，并对残疾人等困难群体参保给予更多支持，逐步社会保障全面覆盖。
（二）推行城乡一体化的社会保障管理制度，提高社会保障水平
社会保障体系是一项错综复杂的系统工程，需要系统设计、各方参与、形成合力。这就需要人保、民政、卫生、财政等各部门之间加强协调与合作，建立统一协调的工作机制，提高社会保障的工作效率与服务水平，健全完善管理服务体系。从整体上，不断鼓励各县区结合实际情况进行改革创新，加强基层社会保障经办机构建设，充分发挥村委会、社会组织、社会工作人才队伍在社会保障工作中的作用。改善基层工作条件，尽快建立和完善社会保障服务信息化建设，整合现有网络平台，逐步实现资源共享。扩大信息化服务范围，方便农民参保和各项社会保障资金的发放。提高工作效率，强化服务功能，严格规范申请、核查、审批、公示和备案等各个环节，完善公开透明机制，确保社会保障相关政策在基层得到全面落实。
（三）加强规范化建设，建立完善的社会保障法律体系
社会保障是通过国家立法强制实施的社会经济制度，必须有完善的法律法规作为保证。社会保障法律体系的健全和完善，对于推进社会保障具有十分重要的作用。在实际工作中，推进社会保障工作遇到的很多矛盾和问题，都与法制不健全、监察手段不足有关，因此迫切需要加强法制建设。当前需要加快这方面的工作步伐，尽快把成熟的经验和做法上升为法律，尽快出台社会保障的法律法规。加强法制建设，形成基本法律、行政法规和政策措施相结合的法律政策体系，将为社会保障事业发展提供法律依据，推动社会保障事业的健康有序发展。对于中国社会保障立法，笔者认为，应当制定一部统一的《社会保障法》作为母法，然后在其基础上再制定相关单行法规等作为子法。为体现城乡统筹的基本理念，社会保障法应当将城市和农村作为一个整体进行规定，但同时应针对农村的特点做一些特别的规定。为体现城乡统筹的基本精神，即便是这些专门立法也应当参照城市的相关制度，做好城乡社会保障协调和衔接方面的安排，特别在社会保障待遇和社会保障服务方面，应当尽量缩小城乡之间的差别。而我市则需在法律的整体框架下，考虑本市的实际情况，对法律中不适的地方删除，对确实的项目进行补充，鼓励并支持社会保障法制建设，健全我市社会保障法律体系。
（四）加强政府的主体作用，合理定位政府责任
在社会保障体系的建设过程中，政府是最为重要的责任主体，但不是唯一的责任主体，政府全面包办也并不是社会保障体系建设的最佳模式，因此，政府、市场和社会应该合理分工，各司其职，形成三位一体良性互动的社会保障模式。
在宿迁市目前的经济发展状况下，政府首先应当从制度上给予保障，设计和确立符合宿迁市经济发展的社会保障制度模式，并通过立法从制度上进行强制性实施，首先从制度和体制上消除障碍，实现城乡在政策上的平等、体系上的互补、待遇上的一致。其次由于资金是社会保障制度建立和可持续发展的物质基础，从宿迁市的实际情况来看，政府在社会保障体系建设中应承担起相应的资金供给责任。相比城镇居民，农民个人收入不高，无法靠个人缴费来筹集大量的社保资金，政府的财政资金支持应成为主要的支撑力量。为此必须建立城乡一体化的社会保障财政资金供给机制，通过城市反哺农村、工业反哺农业支持农村社会保障制度的建设和运行，缩小城乡差距。
另外，为了保证社会保障制度的规范化发展还需要强化政府的管理和监督职责。要构建和完善城乡一体化的社会保障体系，宿迁市改革的方向不是单独建立一套独立的、封闭的农村社会保障管理体系，而是应整合现有的分散在劳动、民政、卫生、计生等部门的城乡社会保障管理资源，统一社会保障的管理经办机构，加强社会保障监督机制。
参考文献：
[1] 宿迁市第六次人口普查材料[Z].
[2] 2010年宿迁统计年鉴[K].
[3] 2010年江苏统计年鉴[K].
[4] 宿迁市2010年国民经济和社会发展统计公报[Z].[责任编辑 陈丽敏]