我国地方政府融资平台存在的问题\风险及解决之道

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摘 要：国内地方政府融资平台经过十多年的发展，已成为城市基础设施建设投融资体制改革和创新的重要载体，本文首先介绍我国地方政府融资平台概况，然后从微观层面剖析融资平台急剧扩张所存在的问题与带来的风险；最后提出解决问题与化解风险的对策。

关键词：地方政府融资平台 问题 风险 对策

一、地方政府融资平台概况

地方政府融资平台是指省、市、县各级地方政府出于城市开发、公共设施、交通运输等地方基础设施建设资金需要而组建的各类公司，通常冠以投资公司、开发公司等名称。地方政府通过划拨土地、股权、相关资产等手段，整合运作各类资源或新成立一家资本金和资产等指标可以达到银行融资标准的公司，将其作为承贷主体，以投资项目经营性收入或者财政收入作为质押或还款收入，向银行取得贷款用于市政建设、公共事业等政府项目。

二、地方政府融资平台的风险与问题

2008下半年以来，为扭转经济下滑的趋势，地方政府加大了投融资的力度，从而导致投融资平台的数量和规模都出现了超常规的增长，更成为银行信贷的主要投放目标。通过投融资平台，地方政府有效缓解了财力不足、建设资金短缺的发展瓶颈，有力地推动了各地城市化和基础设施建设，为保增长、扩内需、调结构、促民生，以及迅速扭转经济下滑趋势发挥了重要的作用。但与此同时，地方投融资平台存在的问题与风险也日益显现。其存在的问题有以下几点：

1. 融资平台信息严重不对称

银行对融资平台公司贷款的风险评估，很大程度上不是按照企业法人贷款的标准分析，而是基于对地方政府财政收支状况和偿还能力的判断。融资平台债务结构较为分散、隐蔽性强、透明度差。

2. 公益性项目贷款缺乏还款第一来源

大量地方融资平台投资投向单一，主要经营非经营性或公益性项目，主要投向公共产品或准公共产品，项目本身不产生现金流或产生的现金流不足以偿还银行贷款，贷款缺乏第一还款来源，还款来源主要寄托于未来的财政收入或土地出让收益。

3. 土地抵押问题

银行之所以敢于大量放贷，主要是押注于经济将继续保持上升趋势，城市化率的不断上升将引起土地价格的不断上涨。而地方政府也在继续开发土地财政。但是，一旦经济增长放缓甚至出现滑坡，那么融资平台的还贷压力显而易见。实际上中国的城市化已经越过了加速发展阶段，进入了平稳发展时期，城市化率不会出现集中式的爆炸性增长。再加上现阶段国家对房地产市场实行“紧缩”政策，直接导致土地价格的下降；此外土地重复抵押问题也非常严重。融资平台的还款来源受到极大的限制。

4. 政府换届风险

中国的地方政府一般是五年一届任期。本届政府大量借债发展经济，但由于融资平台贷款期限一般较长，因此本届政府任期内一般不需要考虑还款来源的问题，即便短期的贷款到期也是采取“借新还旧”的方式解决。地方政府贷款有将贷款推给下届政府偿还的现象。

三、改善我国地方政府融资平台的对策

针对以上我国地方政府融资平台存在问题与风险，本人提出了以下几点解决的思路与对策：

1. 解决信息不对称问题的思路

规范地方融资平台的核心问题是解决信息不对称问题，弄清楚地方政府的偿债能力和融资平台的真实资产状况。

（1）规范地方政府负债行为。包括规范财政担保行为，建立地方政府融资约束机制，控制政府融资平台的信用风险，给地方政府设定一个合理的负债率，对其融资金额要有一个限额，控制地方政府负债总量及其财政担保行为。

（2）财政阳光化

地方政府应仿照上市公司财务报告制度，构建相应的政府财务报告体系，促使政府及平台资产负债状况阳光化，掌握政府控制下所有融资平台的情况。

2. 缓解地方融资平台风险的建议。

（1）盘活土地资源

首先是将地方土地转让收益一次性注入地方融资平台，以增强融资平台的资金实力和流动性。其次是建立以土地使用权为资产的资产池，进行证券化，发行土地使用权抵押债券，以土地租金或转让收益作为偿还债券本息的还款来源。可将优质土地（即升值空间较大的黄金地块） 和相对稍差的土地相配合，一并注入资产池，发行优先级和次级抵押债券，以增强资产池和融资的能力。现行法律规定，通过招标、拍卖、公开协商等方式承包，经依法登记取得土地承包经营权证或者林权证等证书的土地承包经营权，允许用于抵押。

（2）拓宽地方政府融资渠道，降低间接融资比例，有效利用债券市场渠道。

立足债券市场，将政府融资平台贷款与债券市场对接，金融机构可将地方政府融资平台的贷款打包转让或者进行信贷资产证券化，及时回收资金，提高流动性。

3. 对融资平台进行信用评级和增信

引入外部专业机构对地方政府及融资平台进行信用评级。对信用等级价差的融资平台进行信用增级，可以考虑第三方担保、资产抵质押担保、建立偿债基金等方式。

4. 为尽快推出市政债券改革试点创造条件。

以美国为代表的发达国家，通过债券银行的运营，将许多小型贷款组合起来达到一定规模，从而降低单位资金获得成本。为使这种方式应用于我国，需要尽快修改相关法律约束同时辅之以市政债券发行相配套的政策。

5. 金融监管部门和商业银行应主动加强管理，对已有的地方政府投融资平台进行规范和清理，降低信贷风险。

建议审计部门在全国范围内开展对投融资平台公司资本金到位和来源情况的审计检查，规范其设立和运作，防范平台公司的道德风险。有关部门应加强对于投融资平台项目的监督，防止投资决策的随意性，避免投资失控造成的重复投资和浪费。此外，要对已有的平台公司进行梳理和分类，制定不同的规范和清理方案，如对于承担公益性事业，项目收入不能偿还银行贷款的投融资平台，应进一步落实还款责任和还款资金来源；对于部分收益较高，可归还银行贷款本息的项目，应尝试将投融资平台与政府分离，建立规范的公司治理结构，进行完全市场化的运作。

6. 完善地方政府的业绩考核评价，改变重增长数字轻增长质量的观念。

GDP增长速度、就业、投资规模等往往是评价地方政府业绩的重要内容，这在很大程度上助长了地方政府组建融资平台公司的积极性。下一步，应对地方政府的业绩考核和评价进行完善，鼓励地方官员在有效的资源和财力内，重经济增长的质量而非数量，实现经济的可持续增长。

四．总结

地方政府融资平台的产生不是偶然的，而是在中国现行政治经济体制下的一个必然的产物,即便不产生，地方政府也会创造出这样或那样的融资渠道。如果仅仅从融资平台看融资平台，简单地就事论事，可以说，根本看不清融资平台的全貌，认识不到融资平台的根本问题，难以从根本上解决融资平台的问题。融资平台的问题不仅仅是当前的金融机构信贷风险问题，更重要的是涉及到财政体制（特别是非对称性分权导致的财权和事权不匹配的问题）、官员的考评机制和激励约束机制、地方政府的职能定位等关系中国未来科学发展的一系列重大问题。

参考文献

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