政府执行力的影响因素及对策
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[摘 要] 本文梳理了我国政府执行力的相关研究，系统研究了党政干部执行力不高的影响因素。基于地方实践调研归纳了包括执行意愿、工作技能和行为风格三方面主观因素和涉及到个体、组织和领导决策三个层面的客观因素。论文指出，可从完善激励约束机制、强化方式方法学习、转变思想观念、创新组织流程、强化领导能力等方面化解障碍因素，持续提高党政干部的执行力。
[关键词] 执行力；党政干部；政府行为
[中图分类号] D035 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）04-0025-04
一、政府执行力研究回顾
“执行力”概念先后在法学领域和工商管理领域获得广泛应用，而“执行力”概念于2006年3月5日第一次出现在我国《政府工作报告》中，标志着执行力建设被正式纳入国家治理范畴。从中国学术界的情况来看，政府执行力研究起步较晚，但国内学术界对政府执行力的诠释相当丰富，但各自理论视角和观点颇有不同。尽管在现实生活中“执行力”是一个耳熟能详的词语，但不同学者对其内涵和外延有着不同的理解。[1]
根据《现代汉语词典》的解释，“执行力”是指“贯彻实施政策”的能力，但是它并不等同于狭义的“执行能力”[2]。从构词的角度看，执行力由“执行”和“力”两部分组成。“执行”就是做事、办事、干事，就是面对问题、研究问题、解决问题[3]，而“力”则在《现代汉语词典》等辞书上有多种不同的解释，如力量（force）、影响力（power）、能力（ability）乃至物体间的相互作用，这种解释的复杂性造成了人们对执行力概念的不同理解。政府执行力是政府执行过程中的量化成份和效果体现[4]，是一种“合力”[5]。本文认为，政府执行力是政府及其领导干部在执行上级政府战略决策时实现目标任务的综合效力，是各种能力、力量和效应的统一体。
谢庆奎认为，影响政府执行力的关键因素包括领导体制、执行体制、执行资源和干部素质[6]。陈奇星、赵勇将政府执行力的影响因素归纳为制度因素、配置因素、技术因素和文化因素等。其中，技术因素中的战略因素是政府执行力提升的前提，策略和运营因素是政府执行力提升的基础，人员和结构因素是政府执行力提升的关键。[7]也有学者认为，政府执行力存在问题的主要原因包括：政策本身的原因、政策执行主体的原因、执行环境的制约、政策执行监控机制缺失、公共精神的缺失等。[8]胡象明、孙楚明认为，在影响地方政府执行力的诸多因素中，制度起着决定性的作用，地方政府执行力弱化的原因主要在于制度的缺陷。[9]
有学者认为，战略因素决定了政府执行力提升的方向和政府组织发展的目标，是政府执行力提升的前提；策略和运营因素是政府执行力提升的基础；人员和结构因素是政府执行力提升的关键。[10]也有研究发现，通过建设质量管理体系来理顺职责关系，明确目标和要求不断改进和完善过程，是提高政府部门执行力的一种有效途径和方法。[11]而高小平指出，提高政府执行力的关键在于加强对权力运行过程和结果的监督与问责。[12]还有学者认为，加强非正式制度建设，重视内部交易费用，强化激励功能，健全实施机制，确保制度落实到位，是提升地方政府执行力的根本途径和必然选择。[13]于秀琴等则认为，制定与执行相关的制度是提升执行力的关键环节，而大力宣传是执行力提升的主要路径。[14]
上述研究表明，政府执行力影响因素及对策是学术界关心的研究主题，但学术界多从宏观层次的制度或政策执行视角进行分析。从马克思主义唯物辩证法的角度看，领导干部主观能动性的发挥受客观规律和客观条件的制约，主观因素与客观因素相互制约、相辅相成。为此，本文尝试从主观与客观两个方面对影响执行力的因素进行系统分析。
二、执行力不高的主观因素
执行力不高的突出表现，即普遍存在的“不落实”现象。从主观上讲，可以归纳为以下几种原因，如图1所示。
一是因为思想不重视而不落实。如果思想不重视，对工作落实的重视程度就不够，就难以集中力量抓落实。在许多工作中，尽管上级部门或领导三令五申“落实”的重要性，但总有一些干部在思想上麻痹大意，把这些要求当耳旁风，直到引发了问题和麻烦才幡然悔悟，到头来还是得严格按照要求来执行。
图1 执行力不高的主观影响因素 二是因为态度不端正而不落实。有的部门工作人员对待工作挑三拣四、拈轻怕重；对待业绩，华而不实、好大喜功；对待基层，高高在上、态度生硬。这些工作态度并不利于做好工作，不仅容易使工作“浮在面上”，也往往导致低效率。
三是因为“寻租”腐败而不落实。有些人在工作中有意落实慢一些，制造获利机会，有的人不给好处不办事、给了好处乱办事，使原本可以顺利执行的工作产生了较大的成本，甚至造成了“脸难看、话难听、事难办”的社会印象。
四是因为能力素质不高而难落实。有的同志素质不高，在理解和把握政策精神、工作目标时存在偏差，缺乏应变能力，导致政令不易落实，或者疏于细节、缺乏敏锐眼光，错失发展机遇。
五是因为不善于沟通而不落实。在实际工作中部门之间的相互沟通如果做不到资源共享、信息互通，就可能出现因信息沟通不畅而造成的重复、无效或低效现象，使上级决策和目标任务难以落实。
六是因为方式方法不佳而不落实。方式、方法既是解决问题、克服困难、取得成功的利器，也是衡量广大公务员能力和水平的重要标准，如果不能与时俱进、不断创新工作方式方法，就难以适应当今社会飞速发展所产生的需求。
七是因为责任心不强而不落实。例如，在维稳、综治、工作中出现的问题，往往是由于责任心不强，特别是有些干部则会找借口以暂时逃避困难和责任，对出现的矛盾纠纷不及时调查处理，使小问题拖成了大毛病、“易事”拖成“难事”，一直拖到当事人越级上访才去解决处理。
八是因为工作作风不良而不落实。例如，有的不能深入调查实际情况，不了解人民群众关心的热点、难点、焦点问题，对民情民意掌握不够，工作缺乏针对性，导致难以落实或落实效果不佳。
三、执行力不高的客观因素
客观原因包括以下内容，如图2所示。
图2 执行力不高的客观影响因素 一是因为“遗忘”而不落实。许多干部并非有意不落实，而往往是由于不经意的不良习惯所致，其中“遗忘”首当其冲。现代信息社会节奏较快，每一个尤其是重要岗位的干部，每天会接受许多需要落实的指令，“事多”、“事急”是客观现实，因角色和任务太多而容易顾此失彼，这应引起高度重视。
二是因为精力不济而不落实。许多领导干部没有精力抓落实是必须正视的大问题。在以往，很多会议活动和接待等过于追求形式，占据了领导干部太多的精力，或者是由于人员太少、力量不足，造成文件顾不上批，调研顾不上安排，重大问题顾不上协调。
三是因为遭遇客观阻力而不落实。在实践中，一些不可控或难以预测的因素，往往会对具体执行工作产生影响。譬如，因资金受阻，使解决的难度和复杂性变大；因环境受阻，有些企业和项目经常受到强买、强卖、强运、敲竹杠等干扰，有的甚至不得不缓建、停工。
四是因为程序繁琐而不落实。在现实中一些繁琐的程序使工作落实较慢，其结果同不落实没有两样。从行政工作规范化的角度看，程序不可忽略，是保证决策科学、源头预防腐败的可靠保证，但如果程序设置脱离实际，就会变成制约效率的繁文缛节。
五是因为“不合”——即形不成合力，而不落实。例如，当有些工作要求不符合旧规则，或与上面的规定确有冲突，或仅仅是不符合约定俗成的习惯，执行者就感到压力很大，无从下手，致使工作拖延不决；有时因领导之间、部门之间、工作人员之间认识不一致，导致工作不合拍，也会影响工作落实。
六是因为体制问题而不落实。分工是现代科层组织的基本特征之一，然而这容易导致“行政碎片化”的现象。有些工作涉及多部门是无法改变的事实，希望“是谁的事谁做”是理想化的状态，现实中很难实现。当部门分工不明、职能不清时，就容易造成行政机关之间相互推诿、效率低下。
七是因为机制问题而不落实。缺乏完善的制度和办法，致使机关工作落实和效率提升缺少制度保障。当缺乏督办、协调和辅导机制时，上级对工作安排布置往往一讲了之、一批了之，简化成为“发包者”，过于依赖下级的自觉性和工作能力，也会导致落实的偏差。
八是因为领导层面的原因而不落实。坚强有力的领导是提高执行力的关键，如果一个领导对部署工作的讲话缺乏深思熟虑，很难把工作部署清楚。例如，有的领导对上级政策学习不及时、领会不准确，尽管决策方向正确，但对工作的安排不到位，使执行者的目标模糊，最终导致执行者落实上级政策的滞后性。
九是因为决策指令的偏差而不落实。在从决策到执行的过程链条中，决策指令的偏差会逐级放大。无论是决策本身有误，还是决策传递过程被歪曲，都会导致一项工作部署之后，落实的结果却与预期不一致。
十是因为环境不确定性而不落实。宏观环境增强了组织面临的不确定性和风险，使其执行速度放缓。例如，近年来行政问责力度加大，而经济社会转型时期偶发事件不断增多，执行者客观存在的理性令其不得不谨慎行事，甚至出现“宁可不要业绩，也不愿主动工作而被问责”的倾向。
四、执行力不高影响因素的系统分析
根据上述分析，导致党政干部执行力不高的因素可以划分为主观因素与客观因素两大类，如表1所示。
其中，主观因素主要包括执行意愿、工作技能和行为风格三方面内容，当干部缺乏执行意愿时会不重视、不主动，甚至人为设置障碍，而当干部有执行意愿却缺乏必要的工作技能时，可能因个人能力素质不高、不善于沟通或方式方法不佳而无法有效执行，另外当干部行为风格较差时也会降低执行力，例如责任心不强、找借口或其它不良工作作风都是导致政令难以落实的原因。客观因素则涉及到个体、组织和领导决策三个层面，个人会由于“遗忘”、精力不济和遭遇客观阻力等个体因素而降低执行力，也可能由于在工作中遭遇程序繁琐、形不成合力、体制因素和机制因素，难以有效解决各种冲突而无法确保执行力，还可能由于领导在复杂环境下的决策出现各种不适或偏差而抑制执行力。
从系统论的视角看，主观因素与客观因素互为表里，单一地改变某一因素都很难彻底带来执行力的改善。在落实“难”、执行“差”的背后，这些因素彼此互相影响和制约。需要注意的是，长期以来人们过于重视强调执行力不高的主观因素，即将执行不力简单归咎于个人的品质或态度，而忽略了对客观因素的研究。实际上，主观因素固然重要，客观因素亦不容忽视，在很多情况下客观因素是主观因素的前置因素或诱因。另一方面，在实际工作中，客观上的阻碍很难彻底消除，在许多情况下就需要发挥执行者的主动性。当执行者在主观上对执行活动不够积极时，也会因主观因素而导致难以落实。落实需要责任心，需要工作激情，需要明确的目标和任务，更需要有效的方法和合理的组织体制与机制，是多因素经历复杂作用的结果。
五、持续提高执行力的对策
首先，需要完善激励约束机制，强化干部执行意愿。在激励方面，要体现绩效和目标导向，建立相对准确、动态的绩效数据库，完善绩效考核和效能督查办法，提高选拔任用的透明度和公信力，鼓励干部创造业绩，提高其积极性。在责任约束方面，要由重视“过错问责”转向重视“无为问责”，由“以对个人问责为主”转向“以对单位问责为主”，由“事后追究问责”转向“事中从小从严从关爱问责”，给予干部“干中学”的空间。同时应加强社会监督，适应网络时代的新要求，做到善待媒体、善用媒体、善管媒体。
其次，需要强化个人对方式方法的学习与探索，提升工作技能。学会高效工作适应当代社会的基本要求，对于领导干部而言也是提升执行力的重要因素。领导干部不仅要善于发现和解决问题，还要探索符合政府工作性质、特点和规律的工作方法，并善于综合运用这些方法推动工作。其中，领导要特别善于防止干扰，避免次要事项干扰重要事项和个人事项干扰公务事项；在善于研究法律和政策的基础上，要善于遵守程序而又能灵活变通，不断提高利用政策、落实政策的能力和水平，在遵守程序和提高效率之间取得平衡；善于运用手机、电子邮件和各种网络工具建立备忘录和工作提醒记录，多动笔、勤督查，防止遗忘；同时还需要强化增强争取领导支持的能力，改善协调沟通的效果。
再次，需要转变思想观念，深化对执行力的理解和认识，从而减少个体障碍并促使行为风格的改观。从个体主观因素的角度看，观念的转变需要执行者拒绝一切借口、废除拖延和推诿。找借口的实质是把自己游离于责任之外，是缺乏事业心、使命感和敬业精神的表现，拖延和推诿与此类似，也都是普遍而具有破坏性的恶习。如果缺乏“责任推脱到此为止”的意志和创新的勇气，队伍就没有斗志，政令就难以畅通，工作就很难做好。
第四，需要创新组织流程，优化决策、分工、协同、反馈、沟通和督查机制，化解执行力的组织障碍。现代社会的发展竞争是“快鱼吃慢鱼”，谁赢得速度，谁就能在机遇稍纵即逝、区域竞争日趋激烈的时代里把握发展的先机和未来。因此，需要在“快”上下功夫，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的现代组织，使决策、分工、协同、反馈、沟通和督查环环相扣，提升行政效率。为此，要特别注重完善会议、检查、督办等传统工作形式，严格控制会议数量和规模，控制和规范各种检查评比活动，减少组织流程中无效的形式主义、摈弃繁文缛节。此外，还应善于运用例会、周报、月报等方式形成督查联动机制，促进干部良好工作习惯和作风的养成。
第五，需要强化领导能力，尽可能减少政府执行力的决策障碍。“打铁还需自身硬”，只有领导正确的决策才有下级正确的执行。诺贝尔奖得主西蒙认为“执行是决策的延续”，实际上执行是领导层首要的工作，抓落实是领导重要的职责。为此，要做到决策要快、发现问题和解决问题的能力要强，并且机制设计和创新要科学、条件保障要到位，要及时协调，避免执行与决策之间的脱节现象。各级领导应明确角色，各司其职，使决策与执行、组织与环境“无缝隙衔接”。
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（作者：连维良，西安交通大学中国地方政府创新研究中心特约研究员，原郑州市委书记；吴建南，西安交通大学公共政策与管理学院教授；汪应洛，西安交通大学管理学院名誉院长、中国工程院院士，西安 710049）