北京城乡统筹发展中的土地资源约束研究
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摘要：在北京城乡统筹发展过程中，土地资源始终是一大制约因素。近年来，随着城市人口急剧增加、城市化进程快速推进，出现了以城市用地快速扩张，耕地急剧消退为主要特征的大规模土地利用现象。本文以对北京市土地资源现状及历史变化的分析为基础，结合北京市土地资源的未来规划，分别对耕地和建设用地的供需进行了分析预测。根据预测结果，本文指出了北京市未来的城乡统筹发展中存在着较严重的土地资源约束，并为突破该发展瓶颈，提出了相应的政策建议。
关键词：北京市；土地资源；资源约束；城乡统筹发展
中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1007-5194(2011)10―0089―05
一、北京市土地资源现状分析及历史变化
(一)北京市土地资源现状及特征
1.土地资源人均占有量少，总体质量不高。按北京市2009年常住户籍人口计算(1245.8万人)，人均土地面积仅0.132公顷，不及全国平均数的1／5；人均耕地0.019公顷、人均林地0.058公顷，分别为全国平均数的18％和31％。根据北京市国土资源局及有关专家的评价，全市土地资源中好的和比较好的一、二、三等地仅占35.3％；耕地总量中，中低产田占44.3％；林地总量中，有林地面积只占38，5％；而且，土地生态环境比较脆弱。此外，全市平原地区城市建设地质环境比较复杂，面临的主要问题有：断裂带、土地沙化、地裂缝、地面沉降、砂土液化等。
2.土地利用程度较高但可开发利用的资源不足。目前，全市已利用的土地面积占土地总面积的84.36％，其中近郊区和平原区土地利用率已达98％以上。全市未利用地中宜农地15600公顷左右，仅占土地总面积0.95％，且主要分布在北部和西南部的延庆盆地、山前洪积扇、浅山缓坡及永定河沿岸，干旱缺水，开发则容易加剧水土流失和环境恶化。宜林、宜牧地主要分布在山区和半山区，开发利用难度较大。
3.具有典型的大城市及其郊区用地的特点。虽然从土地利用结构上看，北京市土地利用类型、利用方式复杂多样，其中农用地面积最大，占土地总面积近67％，农用地中耕地和林地又占85％。但是，同其他地区相比，北京市非农业建设用地比重较大，居民点及工矿用地和交通用地两项占土地总面积的18.58％，是全国平均水平的5倍，全市的人口和产业主要集中于城市用地，形成了以城市用地为核心、郊区用地服务于城市的特点。
4.具有明显的圈层结构的特点。从地域上看，由城区向近郊区、远郊区呈现一种囤层结构：城区城市建设用地一近郊区城乡混合用地一远郊平原区商品粮、副食品生产基地(城郊农业用地)一远郊半山区、山区林果生产基地(城郊生态农业用地)。这种圈层结构主要是由城市的辐射作用造成的，具有距离衰减的特征，同时也同北京市的地形结构相吻合。这种圈层结构是动态的，随着城市的发展，会进一步向外推移。
(二)近年北京土地资源变化分析
资料来源：历年《北京统计年鉴》
从表1可以看出：
1.建设用地增加迅速，但最近几年增速下降。2001～2004三年间，北京市域建设用地总量从2991Km2增加到3197Km2(其中，居民点及独立工矿用地约占84％，交通和水利设施用地各占8％)，平均每年增加约69Km2。2005～2008三年间，建设用地总量从3230Krn2增加到3377.1Km2，平均每年增加约49Km2。
2.耕地面积减少过多，但最近几年得到有效遏制。2001～2004三年间，北京市耕地总量从2916Km2减少到2364Km2(农用地内部结构调整约占60％，建设用地占用约为30％)，减少了约19％，年均减少184Km2。2005～2008年耕地总量从2334Km2减少到2316.9Km2，三年共减少耕地17，1Km2，年均减少5.7Km2。
3.未利用地开发速度趋缓，凸显用地紧张。2001～2004三年间未利用地从2320Km2减少到2135Km2，平均每年减少62Km22。2005～2008三年间未利用地从2125Km2减少到2073.60Km2，平均每年减少17.1Km2。
从上述变化中不难看出，目前首都土地供给压力日益增大，人地矛盾更加尖锐，耕地和基本农田保护形势严峻，城乡区域间用地结构和布局尚待优化，节约集约用地能力仍需增强，国土资源综合治理和生态基础设施建设力度仍需加大，土地管理机制亟待创新。这些，都越来越成为制约北京市城乡统筹发展的重要因素。
二、北京市土地资源未来规划与需求预测
(一)北京市未来的土地利用规划
2009年10月25日，国务院做出批复，原则上同意修订后的《北京市土地利用总体规划(2006―2020年)》(以下简称《土地规划》)，该规划显示：
1.建设用地方面。到2020年，北京市建设用地总规模为3817Km2，其中城乡建设用地总量控制在2700Kin2以内，城镇建设用地规模控制在1650Km2以内，而中心城区建设用地规模控制在778Km2内。城乡建设用地增长速度将控制在0.74％以内。从规划的调控指标来看，严格控制建设用地规模，特别是城乡建设用地规模成为未来北京市土地利用的主基调。
2.耕地方面。到2020年，耕地保有量保持在2147Km2，确保1867Km2基本农田数量不减少、质量不降低。
上述指标可以表2和表3表示。
《土地规划》意味着，北京市建设用地使用正式进入集约化发展时代。城乡建设用地统筹管理迫在眉睫。改造整治城中村，优化城乡结合部土地利用布局和结构，逐步整理中心城和新城规划区范围内的集体建设用地，加大闲置宅基地整理力度，将是未来城市建设的重中之重。
(一)对未来耕地供需的分析预测
1.未来开发建设占用耕地的分析预测。利用《城市规划》中市域用地规划图与北京市基本农田保护区图分别叠加，应用地理信息系统进行分析测算，可以得出规划新增建设用地占用耕地约530Km2。利用北京市数字地形模型与北京市2004年土地利用现状图叠加，坡度大于15度的耕地约57Km2。从北京建设宜居城市的目标考虑，这些耕地应逐步退耕还林，故农业结构内部调整将减少耕地约50Km2。综合建设占用和退耕等因素，规划 期内耕地可能减少580Km2。
2.农村居民点整理所提供耕地的潜力分析。根据《城市规划》，2020年全市总人口1800万人，其中城镇人口1600万人，农村人口200万人。农村建设用地需求根据国家标准和实际开发整理的能力，理论上按照上限人均150平方米／人核算，这样推算出农村建设用地需求为300Km2。而2008底，农村居民点用地约为880Km2，因此理论上可提供580Km2的耕地。另外，根据北京市村镇居民点整理试点经验，村镇居民点整理可以节约建设用地平均达到50％，则全市农村居民点整理的理论节约耕地为440Km2。求以上二者平均值，得出农村居民点整理理论上节约耕地潜力约为510Km2。考虑到农村居民点整理潜力大小受制于农村居民点整理的人力、物力、财力的投入，且需要可行的政策机制的保证，故暂设定在2020年以前农村居民点整理理论上能提供的耕地潜力在410-510Km2之间(即设定下限为80％，上限为100％)。
根据上述预测及分析，到2020年，北京市耕地净减少量在70―170Km2之间；而截止2008年年底，北京市的耕地面积为2317Km2。据此可以计算出，2020年，北京市耕地保有量约介于2147～2247Km2之间。即如欲达到《土地规划》中2147Km2的约束条件，必须在规划期内同时达到如下要求：(1)综合建设占用和退耕等因素所造成的耕地减少不能高于580Km2；(2)农村居民点整理后可提供的耕地不能低于理论整理潜力的80％。而同时完成上两个目标，难度很大。
(三)对未来建设用地的分析预测
1.建设用地的供给潜力。根据《城市规划》，北京市平原地区总面积约为6338Km2，其中至少应保障3500Km2的绿色生态空间面积①，截止2008年年底平原地区城乡建设用地面积已近2500Km2，因此理论上还有338Km2新增建设用地空间。初步测算，到2020年，北京市平原地区建设用地供给理论潜力约为200～260Km2。为进行下一步的匡算方便，此处取两者均值即230Km2。另据《北京市2005年度土地供应计划编制技术报告》，通过对旧城区、近郊区和远郊区存量建设用地供给潜力的分析和预测，2005-2020年北京市存量城镇建设用地供给潜力约为177.43Km2。综合考虑上述因素，则未来全市建设用地供给潜力约在200Km2左右。
2.建设用地的未来需求。从经济发展规模、结构角度的分析预测，根据《城市规划》的研究预测：到2020年全市人均国内生产总值10000美元，全市GDP总量15000亿元，第一、二、三产业的比例为1：29：70，第一产业增加值150亿元，第二产业增加值4350亿元，第三产业增加值10500亿元，常住人口约1800万。根据相应发展阶段和产业结构特点条件下单位建设用地的产出效益，可推算出所需的建设用地量。因此，从经济发展与建设用地关系角度，预测2020年建设用地规模为3984～4023Km2；从人口与建设用地关系角度，预测2020年建设用地规模为3750Km2；从固定资产投资与建设用地关系角度，预测2020年建设用地规模为3832～3860Km2；从建设用地自身扩张趋势角度，预测2020年建设用地规模为4320Km2。综合上述分析预测，通过合理引导调控，走集约发展的路子，统筹城乡协调发展，保障“宜居城市”绿色空间品质，经过多种方法预测：到2020年市域建设用地需求总量应在3750～4000Km2之间。可以按照3817Km2控制引导，即比2008年年底净增440Km2。
根据上述预测及分析，2020年，建设用地的供给与需求之间理论上存在约240Km2左右的缺口。在城市的快速扩张与发展背景下，现有可供应的存量土地已经不能满足需求。因此，北京城市的发展必须要走内涵式增长的道路。
(一)经济的快速发展伴随着土地资源的过度消耗
1991年以来北京市GDP快速增长，增速一直保持在9％以上，1999年以后增速超过10％；人均GDP已在2008年率先达到8000美元，并提出要在“十二五”期间人均GDP突破一万美元的战略目标，这客观上要求保持必要的经济发展速度，但更重要的是提高经济运行的质量和效益。当前，北京的经济增长方式仍属于粗放型，发展速度过度依赖于以消耗土地资源、一次性产出的房地产、大量占用地的道路建设，而占地少、耗水少的现代服务业和高技术产业发展迟缓，管理、技术、资金等其他综合生产要素发挥作用有限。北京的经济发展模式仍属于投资主导、资源消耗型，其特点是生产能力和城市建设呈外延扩张。这种发展模式既是工业化初期的特征反映，也是现行资源管理方式、单纯追求发展速度的必然结果。近年来，北京社会固定资产投资增长率一直高于经济发展速度，在消费、投资和出口这“三大需求”中，投资成为拉动经济增长的重要力量。其中房地产、基础设施、新建开发区的投资支撑着全社会固定资产投资的高速增长。房地产投资的高速增长消耗了大量土地资源。1999年以来，北京市土地资源消耗平均增长速度高达73.4％，远远超过同期经济增长的速度，近几年来，土地资源的消耗已达到全市可利用资源的88.8％。征用土地中农用地比例最高。土地征用后，37％用于住宅建设，23％用于交通建设。按目前占地速度计算，北京可利用土地不到30年就会被用完。
(二)耕地锐减，建设用地激增，使得乡村城镇化发展遭遇瓶颈
据统计，近十几年来北京市耕地大量减少，建设用地大量增加。从1992年到2004年，耕地面积减少了42.09％，建设用地增加了35.58％。2005年以后，尽管建设用地增速下降，耕地锐减趋势得到有效控制，但到2008年年底，建设用地已占全市总面积的20.58％，而在平原区已经占到46.67％，从生态环境保护与宜居城市建设的角度出发，这一比例已经不宜有大的提高。同时，北京市建设用地的产出率不高，特别是农村建设用地的利用效率较为低下。城乡统筹发展的重要保障措施之一是大力兴 建乡村基础设施，而此举无疑要占用大量耕地，使得这一瓶颈突破的难度很大。
(三)过多、过快、低成本获得土地资源引发了社会利益分配问题，阻碍了城乡统筹协调发展
总体看，土地供应量增长过快，土地供应结构不合理，居住用地增长过快、比例过大。城市建设依赖土地收益，城市改造过多考虑开发商利益。市区县两级政府投资的基础设施，建设资金来源主要是土地收益，而土地收益的主要来源于房地产开发。城区危改、污染企业搬迁、城市绿化建设的主要资金来源，也是依赖于房地产开发。这样势必导致城市建设和改造首先是满足开发商资金平衡的要求，从而客观上引发了房地产开发规模的无序扩大。同时土地消耗过度集中，部分远郊区县土地增值还未充分体现，就已经开始大量建设低价位商品房。更重要的是，农民和乡村集体在参与开发商土地收益分配时：成为弱势群体，农民在失去土地的同时也失去了生活保障，将农民问题留给不远的将来，从而阻碍城市化进程；城市建设无序扩张，活力下降。
(四)土地利用仍存在一定程度粗放利用现象
虽然北京市的土地利用正逐步由粗放向集约转变，但从许多方面看，仍较为粗放。首先是多年来建设用地以外延扩展为主，占用了大量土地，而实际利用效率较低，特别是前一时期“开发区热”和“房地产热”造成大量土地利用效益偏低，甚至造成闲置和浪费；农村居民点中空心村、闲散地大量存在，人均用地达237平方米，超出国家标准高限87平方米；城镇存量土地也还有相当潜力。其次农用地的实际利用水平和产出率偏低，耕地的有效利用面积和单产水平都不高，果园单产及林地的单位生产量等都低于先进水平。
四、相关政策建议
(一)保护和合理利用农用地
包括：(1)加强《土地规划》的执行监督，合理调整农用地的结构和布局。(2)严格保护耕地和农用地，按照不占或少占的原则，严格控制各类建设用地占用农用地特别是耕地的规模。加强建设项目选址和用地的评价和论证，必须把是否占用耕地作为评选方案的重要因素，确需占用耕地的应尽量占用等级较低的耕地。(3)积极推进农用地和耕地的规模化、集约化经营，推进中低产田改造，加强农田环境综合治理，增加农业基础设施投入，深化农用地保护的经济补偿政策研究，不断改善农业生产条件，建设高标准农田。(4)加强对农业结构调整的引导。各类防护林、绿化带等应尽量避免占用耕地，确保不因农业结构调整降低耕地保有量。(5)以耕地保护和生态环境改善为主，努力减轻农业污染，大力发展高效农业，推广生态农业模式。着力发挥农业用地的生态效益及景观效益，不断优化特色农业布局。
(二)集约利用建设用地
土地集约利用战略是针对北京市土地利用中存在着城市建设用地、农村居民点用地集约利用程度不高等土地低效利用问题提出的，土地集约利用的重点应放在建成区现有土地的再开发和挖潜改造上，走内涵发展道路，具体包含以下两个重点内容。(1)城市中心区和新城提倡多功能混合用地。混合用地可以将多种功能用地在区域内进行高度混合，把工作区和生活区规划在一起或彼此靠近，利用各种公用设施的易达性，以最大限度地方便生活和工作。北京城市中心区的用地混合需要结合城市改造和建设用地整理来进行，注重交通节点处的高密度的就业和居住用地的同步发展。新城的建设用地混合应首先划定明确的建设用地范围，然后在其内部进行提倡密集建设和多功能混合用地，将居住用地和办公、商业用地、休闲娱乐用地等进行一定程度的混合安排。此外，还要充分利用地下空间进行立体化综合开发，增加建筑物的高度和深度。(2)加强土地整理。土地整理是有效提高土地利用效率的又一途径，作为在规划的基础上进行城市化发展建设的一项重要政策已在世界范围内被普遍采用。主要包括：市地整理、农地整理及其涉及的产权制度安排等。结合北京的具体情况，在市地整理方面，应逐步改革市地整理的组织和管理方式，可以由政府直接进行，也可以由土地所有者自发进行，还可以由两者共同进行。应当更加强调土地所有者、社区成员以及其他的利益相关者的参与，这样既有利于保护他们的利益从而调动参与的积极性，又替政府减轻了不少的困难和麻烦。在农地整理方面，针对北京市农村宅基地使用管理中存在的问题，建议一方面加大执法力度，对违章建设和超标建设给予严厉的处理；另一方面，完善相关的土地政策，鼓励存量建设用地挖潜，建立灵活的补偿和激励机制，结合农村宅基地整理来实现农村居民点用地的集约利用。通过对北京市近郊的“城中村”的改造和对郊区住宅新区与农村居民点的整合，缓解城市用地紧张的压力，同时也缓解耕地被侵占的压力，推进农村城市化和增加城市建设用地，控制城市蔓延，提高土地集约水平。