环境立法目的刍议

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摘 要：由于世界主要国家环境立法目的的不同，环境立法中存在“目的一元论”与“目的二元论”的冲突，我们应反对狭隘的人类中心主义思想的环境立法目的一元论、抛弃同时追求多项价值目标的环境立法目的二元论，要明确保护生态系统整体的价值才是当代环境立法的惟一目的。

关键词： 环境法； 立法目的；目的一元论；目的二元论

中图分类号：DF 468

文献标识码：A

引言

所谓目的是指想要达到的境地或想要得到的结果。法律目的是立法者对法律所要追求的价值的最直接、最明确的表达，它反映了法律发展的程度。世界各国的立法都对法律目的予以较高的重视，并大多在立法中用法规的形式表现出来。所谓立法是“指政府机关经由审慎思考而进行的创制法律法令的活动”［1］。而环境立法的目的，是指立法者在环境法理念的指导下，根据其对环境法的功能的需求，从可供选择的法律价值体系中为环境法设定的价值目标，是国家制定或认可环境法律时所希望达到的目的或实现的结果。环境法的立法目的决定着整个环境法的指导思想、环境法的调整对象，也决定着环境法的适用效能。环境立法目的直接表达立法者对环境法所要追求的价值目标，反映了环境法的发展程度和人类对于自然的态度。因此，世界各国在环境立法中都高度重视环境法目的的规定，不仅在环境基本法中表达清楚，而且在环境单项法规中也明确规定。本文拟通过比较研究的方法，试图探求现代生态社会环境立法的真正目的。

一、世界主要国家环境立法目的之比较

（一）各国环境立法目的概览

1美国

1969年颁布的《国家环境政策法》(National Environmental Policy Act of 1969)是联邦国会第一部反映美国国家环境政策以保证环境质量的重要立法，它在美国环境资源法体系中具有最高的基本法地位。《国家环境政策法》开宗明义地规定：“本法的目的在于：宣示国家政策，促进人类与环境之间的充分和谐；努力提倡防止或者减少对环境与自然生命物的伤害，增进人类的健康与福利；充分了解生态系统以及自然资源对国家的重要性；设立环境质量委员会。”宣布美国的环境政策是：“联邦政府将与各州、地方政府以及相关公共和私人团体合作采取一起切实可行的手段和措施，包括财政和技术的援助，发展和增进一般福利，创造和保持人类与自然得以共处与和谐中生存的各种条件，满足当代国民及其子孙后代对于社会、经济以及其他方面的要求。”该法第2条将环境立法目的规定为：（1）履行每一代人作为子孙后代的环境保管人的责任；（2）保证为全体国民创造安全、健康、富有生命力并符合美学和文化上的优美多姿的环境；（3）最大限度地合理利用环境，不得使其恶化或者对健康和安全造成危害，或者引起其他不良的和不应有的后果；（4）维护美国历史、文化和自然等方面的重要国家遗产，并尽可能保持一种能为个人提供丰富与多样选择的环境；（5）谋求人口与资源的利用达到平衡，以便人们享受高度的生活水准和广泛的舒适生活；（6）提高可更新资源的质量，使易枯竭资源达到最高程度的再循环。

2加拿大

加拿大的环境立法开始于20世纪60年代末，其早期环境立法与其他许多国家一样偏重于通过制定环境标准来管理环境问题，1988年颁布了一部比较全面的综合性的《加拿大环境保护法》，成为联邦最主要的一部环境法，该法内容广泛，包括大气和水质量管理、有毒物质控制、海洋倾废管理、国际大气污染控制、省与省之间的污染控制协调和执法监督等。1999年9月国会新修订通过的1999年《加拿大环境保护法》（Canadian Environmental Protection Act,1999）增加了许多内容，将促进可持续发展、污染防止、保护环境和人类健康等作为新的重点。该法的副标题为：“一部以促进可持续发展为目标的，关于预防污染和保护环境以及人类健康的法律”。立法者同时宣告“保护环境是加拿大人民福利的基础，本法的首要目的是以污染预防促进可持续发展。”［2］

3日本

日本素有“公害列岛”之称，20世纪50年代初开始的震惊世界的四大公害事件直接促使了日本始自50年代后期的环境保护立法，并于1967年颁布了《公害对策基本法》作为环境保护的基本法，1972年颁布了《自然环境保全法》,1993年11月19日颁布了新的《环境基本法》；同时废止了原有的《公害对策基本法》，并建立了分为：污染控制、公害救济、公害事业和自然资源保护四大类100多部的环境法律法规，其中包括实体法和程序法，门类齐全、可操作性较强。1993年日本《环境基本法》第1条：“本法的目的，是通过制定环境保护的基本理念，明确国家、地方公共团体、企（事）业者以及国民的责任和义务，规定构成环境保护政策的根本事项，综合而有计划地推进环境保全对策，在确保现在和未来的国民享有健康的文化生活的同时，为造福人类做出贡献。”［3］

4韩国

1990年韩国《环境政策基本法》在第2条对立法的目的作了如下规定：“鉴于环境质量及其保持，保护舒适的环境并且维持人类与环境之间的协调和平衡，是国民享有健康、文化的生活以及国土保持与国家持续发展所必不可少的要素，国家、地方、企业和国民应当努力维护和促使环境的良好状态。在从事利用环境的行为时，应当对环境保持予以优先的考虑。在当代国民能够广泛享受环境恩惠的同时，使后代能得以继承。”［4］

5法国

1998年法国《环境法典》第110•1条将广泛的环境要素列入“共同财富”的范畴，即“在一个国家领土范围内的空间、物产资源、自然环境、景点、风景区、空气质量以及多种多样的，并且保持相互间平衡的所有动植物种群均属于全国人民的共同财富”。该条文将环境立法目的规定为：“对国家共同财富的妥善保护、开发利用、修缮恢复及良好管理关系到全国人民的共同利益，既可以满足当代人们对身体健康及社会发展的需要，也不危害未来的社会发展和人们的需求，即有助于促进国家持续发展。”

6德国

德国非常重视保护自然生态系统，维护生态平衡。 德国的环境保护立法相当完备、具体和严格，收效十分明显，环境保护的法律规范所涉及的领域也不断扩大。在1993年德国联邦环境局的《环境法典》草案第1条第（1）对立法目的作了这样的规定：“为了环境的持久安全，法律的保护目标是：一、生物圈的生存能力和效率，以及二、其他自然资源的可利用能力。环境保护的措施是为了人类的健康和健全。”［4］284-285

7丹麦

1991年丹麦大气《环境保护法》第1条对立法目的作了这样的规定：“（一）为促进对丹麦自然和环境的保护，为人类生活环境和动植物群的保护提供稳定的社会发展条件，特制定本法。（二）本法的目标为：（1）防治空气、水、土壤和底土污染以及振动和噪音造成的滋扰；（2）基于对人类和环境有重大意义的卫生考虑制定规章；（3）减少原材料和其他资源的使用和消耗；（4）推广使用清洁技术；（5）提高回收利用，减少有关废弃物处理的问题。”［5］

8俄罗斯

2002年俄罗斯的《环境保护法》规定的任务是“确立环境保护领域国家政策的法律基础，以保证平衡地解决各项社会经济任务，保持良好的环境、生物多样性和自然资源”，其立法目的是“满足当代人和未来世世代代的需要，加强环境保护领域的法律秩序和保障生态安全”［6］。

9中国

中国自从1979年制定第一部环境基本法《环境保护法（试行）》以来，环境立法的发展已经经历了20多年的历程，而这段时间正是全球环境保护理念的形成和发展时期。在1979年制定的《环境保护法（试行）》的立法目的规定是：“中华人民共和国环境保护法的任务，是保证在社会主义现代化建设中，合理地利用自然环境，防治环境污染和生态破坏，为人民造成清洁适宜的生活和劳动环境，保护人体健康，促进经济发展。”到1989年，中国对《环境保护法（试行）》作了修改，在新的《环境保护法》第1条对立法目的的修改规定是：“为保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”由此可见，新法对旧法的修改实际上只是在文字上作了压缩，而原来确定的环境法的任务和目的并没有改变。

（二）比较分析

环境法的立法目的深受一定时期的环境保护理念的影响。从以上主要国家环境法目的的比较分析来看，美国环境立法目标虽然是在1969年提出来的，但是在今天仍不失其目的的先进性以及立法的合目的性，这与美国自然保护理念（现代环境伦理的发祥地）的文化和思想以及自由、民主的法律和政治背景有着深刻的联系，同时也与美国高度发达的国民经济密不可分。美国《国家环境政策法》的目的规定涵盖了世代间的衡平、保护人类健康和环境、保护生态系统的多样性、正确调整人与自然关系等几个方面，其内容至今仍保持先进性，对后来世界各国的环境基本法的制定树立了一个基本的立法模式。当然，由于受到立法时代的限制，那时还没有产生现在这样严重的全球环境问题，因此美国《国家环境政策法》明显的缺陷就是在立法目标上只考虑了美国国民的利益，忽视了从全球生态系统的角度树立环境保护国际合作的理念，违背了现代环境伦理的要求［4］285-286。

通过加拿大政府的长期工作，加上加拿大民间环保人士的不懈努力，1999年《加拿大环境保护法》增加了污染预防原则、可持续发展原则、污染者负担原则、消除生物多样性危险原则、政府合作原则和充分考虑土著人的传统知识原则等指导原则。这既表明了加拿大环境立法的最新发展水平，同时也表明了加拿大环境保护立法是全世界为实现可持续发展而作出的不懈努力的一部分。1999年《加拿大环境保护法》是世界上最先进的环境立法之一，代表了环境保护立法的世界先进水平，其内容有很多可资借鉴之处，非常值得我们国家学习［2］237-238

对日本和韩国的环境基本法立法进行全面考察，我们可以看出，随着经济的发展和社会的进步，特别是学习西方成功的环境保护经验，这两个国家的环境立法在目的规定上也体现了当代环境理念的基本要求。虽然在这两个国家最初制定环境基本法时，其基本的立法目的只是防治、消除环境污染和公害，以保护人类的健康。尤其是日本的环境立法最初在本位上还是持“经济优先”的思想，或者说对环境利益的考虑只是从传统的经济利益的角度出发，但这种思想后来很快就得到了纠正，并且随着对生态系统保护认识的提高，日本在环境立法的目标上对环境进行全方位的保护。由于现行日本和韩国的环境基本法都制定于20世纪90年代，在立法的指导思想方面已经经历了从联合国人类环境会议以来人类环境伦理观的转变和顺应国际环境保护思潮的历史阶段，所以它们都较好地在立法上融合了现代全球环境保护的理念，将可持续发展的思想也纳入了环境法的目的之中［4］286-287。

法国、德国和丹麦都是具有法治传统的欧洲国家，它们与欧盟其他国家一样，都能体现现代生态社会环境保护的理念，将环境立法目标对准生物圈以及环境的可持续利用能力，优先考虑生态利益，强调保持、保护和改善环境质量，保护人类健康，节约和合理利用自然资源，将社会、经济和生态环境统一考虑，确保子孙后代的环境健康和完好等等。此外，欧盟其他国家也纷纷跟随国际环境保护理念，修改本国环境法及其目标。如：英国在1990年制定了《环境保护法》作为控制污染的综合性法律；瑞典在1992年修改制定了新的《环境保护法》等。俄罗斯的《环境保护法》也能体现生态社会的时代精神，确保环境立法目的的先进性。

而中国环境立法思想上存在明显缺陷，一方面是由于对环境法理论研究不足，即在环境立法借鉴西方环境立法经验时只从文字上学习而没有从思想理念上研究；另一方面则是由于现代环境思想的发展对环境立法的影响比较大，当中国的环境立法者在对国外环境立法作比较分析时，外国环境立法也正在从立法思想上发生着转变，造成现行中国环境立法在思想理论上难以把握和紧随时代特征。因此，将1989年的中国《环境保护法》有关目的规定与同期世界主要国家环境立法对立法目的的规定进行比较分析，可以发现中国环境立法的目的规定在本质上还停留在20世纪70年代的水平。其内容反映了人类中心主义思想，体现的是“经济增长优先”、环境保护服务于“现代化建设”的传统观念，与现代生态社会伦理观相对立。也即环境立法在立法者的理念中仅仅是作为促进传统的经济发展模式的一种方法，是一种迫不得已的方法而已，或者说它仅仅是一种浅层的环保主义。尽管环境法学界对这种规定依照现代环境观念从理论上作了夸张的粉饰，但是在环境立法和实践中所表现的事实确是与理论上的阐释相背离的［4］290法律的发展主要靠借鉴［7］，要发展我国的环境保护事业，必须借鉴发达国家环境立法的先进理念，更新和确立我国环境立法的目的。

二、环境立法目的学说的评析

环境法学界关于环境法的目的历来有两种不同的观点，即所谓的目的一元论与目的二元论。目的一元论通常认为，环境法仅仅应该以保障人体健康为惟一的目的，突出人的利益，反映在国家立法上，有代表性的国家包括匈牙利和1970年的日本环境法。目的二元论则认为，环境法的目的应该是二元的或多元的，应该追求经济、社会和环境保护的协调。环境法不仅应该保护环境，维护人体的健康，也应该促进经济的发展。从当今世界各国所修改和制定新的环境基本法和确立新的环境政策目标来看，采用“目的二元论”者占多数，中国目前也是选择目的二元论。

显然，上述的“目的一元论”的环境立法只强调人的利益，认为人类是万物之主，而忽视人以外的其他因素，这是一种狭隘的人类中心主义思想的产物，已经不能适应当今生态社会环境思想发展的需要。那么“目的二元论”是否应当是最理想的选择呢？

实际上，“目的二元论”是人类对经济发展的矛盾心态在环境法中的表现。经济发展一方面带来了物质财富的极大增长，另一方面也带来了环境问题和生态危机，为此人类用法律这一最强有力的社会控制手段试图以法律的权威性和强制性矫正不恰当的经济发展行为。但提出限制经济的发展显然是不得人心的，而且几乎也是难以执行下去的。最为明智的，莫过于将经济发展与环境保护结合起来。这种鱼与熊掌兼得的愿望写进环境法的目的条款中，得到了更为普遍的认可，似乎也是最为理想的立法模式。可是，当我们进一步去追问它的实际效果时则不能不感到沮丧。在中国，情况更是不容半点乐观，中国所有的环境保护法律法规都显示出立法者对保护环境、发展经济、保障人体健康等多项目标的追求，希望环境法能具备多种功能。在实践中，由于环境法的立法目的中都表达了对经济发展的追求，中国环境执法人员一旦遇到环境利益与经济利益相矛盾的情况，一般都会采取经济发展优先的选择，这种选择无疑是符合中国环境立法目的的要求的。如果对经济发展实行限制，不仅会遇到现实的种种障碍，而且也缺乏充分的法律依据［8］。因此，“目的二元论”的环境立法其实质也是人类中心主义思想的产物，而且主要体现的是“经济优先”的价值理念，突显人类追求利益的最大化。

有的学者认为：在传统的人类中心主义环境伦理观的影响下，环境立法的目的也是以人类为中心的，在立法上反映出“经济优先”、“人类优先”的思想［9］。通过对环境立法目的的两种学说进行分析，我们发现环境立法“目的一元论”与“目的二元论”的争议仍然是人类中心主义思想的一种延伸，是在把自然当成人类价值客体前提下的争论。因此，这两种学说都不符合现代生态社会环境法价值理念的要求，显然存在明显的缺陷。

三、环境立法目的的修正和确立

生态危机不是由自然生态环境本身变迁引起的，而是由人类不合理地改造自然界的实践活动导致的，人类是生态危机的始作俑者［10］。无数的事实证明：环境问题的产生和急剧恶化本身不仅是现有的经济发展模式和消费模式与生态环境相背离的产物，更是对经济价值的追求超越对生态价值的维护的结果，是物质利益超越精神利益的结果。由于环境伦理要求维护生态的长远价值，维护人与自然关系的和谐共生，尊重生态环境价值和生态发展规律。因而，要解决环境问题就必然要求改变原有的状况，重新在尊重环境价值的基础上调整人类的行为。因此，环境法的真正目的应该是保持生态系统整体的价值，而不是保护这一整体中某一部分的价值，即使这一部分是人类，也不能例外，因为人类也是自然的一部分，更不应该只限于是保护人类的某种或某几种价值。

基于整体价值的环境法，在一定时期内必然首先表现为对现有不符合生态环境的经济发展部分进行限制。要正视环境保护与经济发展的现有内部矛盾，采取回避的态度是无助于解决环境问题的，而且会使得环境问题继续恶化，错过解决环境问题的良机；因此，我们有必要对环境立法的目的进行修正，应该确立环境立法的惟一目的是保护生态环境的整体价值，将生态价值作为环境法追求的目标，去掉促进经济发展的表达。从经济发展与环境保护的长远观点来看，环境的可持续乃是经济的可持续乃至人类社会发展可持续的基础，因而经济与环境并不矛盾，但这不足以成为在近期内不存在矛盾的充足理由。在承认矛盾的前提下，通过环境法律制度机制的制衡才是解决环境问题和发展问题的良好战略。

有机整体、共生进化的生态世界观要求我们对于每一个实在的个体都采取双重的观点。“每一个个体都是因为我的具体的思想和体验而存在，但它也是作为它自己体验的中心而存在的。”“人类无一例外都是生态系统的一部分。万事万物都既是主体，又是客体，人类也不例外。二元论不包括在内。”［11］我们认为人类是自然的一部分，应该放弃人类中心主义的狭隘观念，把人类放进自然界整体中去理解，承认自然的其他部分尽管作为异于人类的存在，但并不是人类内部相互关系的客体，而是与人类平等的自然的一部分。我们没有理由认为可以以人的体验替代其他个体的体验，以人的关系来替代其他个体之间、个体与自然之间的关系。因此，建立在新的环境伦理基础上的环境法必须重新调整人与自然的关系，摈弃狭隘的人类中心主义思维和道德偏见，把人与自然的公平纳入到法律追求的目的之中，使环境法能够更具有价值合理性，既要反对狭隘的人类中心主义思想的环境立法目的一元论，也要抛弃同时追求多项价值目标的环境立法目的二元论，而是坚持环境立法的惟一目的是保护生态系统整体的价值。

结语

环境法的生成必须有一个根源，这个根源正是黑格尔在《哲学史讲演录》中所指出的时代精神。当代人类生存已经跨进全球化生态之境，并且由于近代以来科技革命的强劲推动，物种霸权主义和绝对经济技术理性已成为基本的生存信念，整个人类生存与自然世界处于严重的分裂与对峙状态，世界范围内的生态分裂已构成了全球性生存危机之源，于是把人类推向了重建生态平衡之域，这些客观因素要求当代人类的时代精神应该是生生不息的生态理性精神［12］。“天地之大德曰生。”“生生”是整个宇宙天地发展、变化的基本规律。生生不息是聚散世界、万物、生命、人之存在气象与灵光于一体并形成整体生态动力之源。

整个生态系统是一个活的有机体。地球上的所有生物，可以被视为一个统一的生命体，能够操纵地球的大气层，使其适合整个生命体的需求，并且天生具有远远超过个别生物成员的智慧和能量。在地球生命有机体中万物都是具有生命特质的实体，人类是整个生态系统的一部分。整个生态系统是维持在一个非常精细的平衡上，人类行为必须十分谨慎，不要去破坏它，否则生态失衡会危及所有生命的安全。因此，只有将保护生态系统整体的价值作为环境立法的惟一目的，才能体现当今生态社会生生不息的时代精神，才能制定出良善、完备且适用高效的环境法来维护生态正义与生态安全，保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进生态、经济和社会的可持续发展。

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