浅议政府非税收入的征管问题

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摘 要 政府非税收入是我国政府财政收入的主要组成部分之一，也是各级政府取得的除税收收入之外的重要收入来源。政府非税收入征收的目的主要是为了满足社会准公共需要，同时也是参与进行收入分配和再分配的一种形式。非税收入在地方财政中占有举足轻重的地位，因此在地级政府对非税收入的征管上还存在有很大的问题，规范对政府非税收入管理，是本文要详细探讨的议题。

关键词 公共财政；非税收入；征管

一、非税收入的理论基础

（一）非税收入概念的历史渊源

在1994 年以前，国家的财政收入大体可分为预算内资金和预算外资金两类，还不存在非税收入这一概念。其中，预算内资金主要包括行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、主管部门收入、乡自筹和乡统筹等，因此，这一时期的非税收入的内涵实质上即为预算外资金。

1996年以后，行政事业性收费、政府性基金、罚没收入等收入已经被我国政府纳入预算管理，因此随着部门预算改革的不断深入，预算外资金逐步纳入部门预算范围。

“非税收入”作为一个独立的概念提出是在2003年5月的《财政部、国家发展和改革委员会、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知》文件中，该文件中描述“非税收入”是指，中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入。

（二）非税收入的性质及内涵

1、履行政府职能的基础

政府非税收入同其他的政府财政收入一样，都是为了满足政府履行其职能，进行宏观资源配置，是实现政府职能的重要保证，因此，这一类的收入必须归国家所有并接受政府调控。

2、国家产权的基础

我国的所有制形式有国家财产所有权、集体财产所有权和个人财产所有权三种形式，因为非税收入是为了满足政府履行行政职能的需要，所以非税收入只能属于国家所有。

3、收入来源的基础

非税收入的取得原则上有两种方式，一种是依据行政权力并以政府的名义而征收和取得的行政类收入；另一种是依据财产所有权取得的资产收益。上述的两种取得方式都是以国家权力为基础的，离开了国家权力，上述收入无法合理取得，所以针对体现国家权力的收入应当归属国家所有。

4、收支配比的基础

从非税收入的各执行部门的运行来看，这些机构的正常运作，其经费都要全部或者部分的依靠国家的财政支付，即收入本身是国家财政支出的产物。非税收入之所以“收”是因为政府的“支”，从收支配比关系看，非税收入应归国家所有。

因此，非税收入本质上体现的是一种为了保证政府行使其职能，国家凭借其国家权力而取得的所得，其征收和支出均是为了履行国家政府职能，所以说，非税收入的所有权应该属于国家，并且其支配和控制权也应该由政府掌控。

二、非税收入的征管现状及问题

（一）非税收入的征管现状

从非税收入的历史发展来看，政府非税收入的征收管理工作经历了一个循序渐进和不断完善规范的过程。从最初的收支两条线管理的体系内容，到目前建立和完善了非税收入管理的配套政策和制度框架设计。非税收入管理工作基本实现了征收管理规范化，支出管理预算化，票据管理程序化和监督检查法制化的模式。

2004年财政部的《关于加强政府非税收入管理的通知》明确了政府非税收入的管理范围，政府非税收入是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金，是政府财政收入的重要组成部分，是政府参与国民收入分配和再分配的一种形式。同时该《通知》建立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的管理体制，实行收缴分离管理制度，基本实现了以征收委托和票据管理为源头，征缴管理为重点，稽查监督为保障的程序严密、制约有效、精细管理的非税收入征管体系。

（二）非税收入在征管中存在的问题

1、收入来源不规范，违规收费的情况大量存在

根据相关数据统计，全国范围内统一征收的行政事业收费项目在2000年内共有700多项，与此同时地方政府及相关部门设立的行政事业收费等项目达到了几千项以上。针对全国范围内如此繁杂的非税收入项目，中央政府的态度一直是持有坚定的禁止态度，但尽管如此，针对企业的各种乱收费、乱罚款等现象仍然是屡禁不止，甚至有些已经被取消的项目，在个别地方仍在坚持征收。这些名目繁多的收费或罚款项目很多是缺乏法律依据和具体的执行标准，因此导致在执行过程中，有很大的随意性，引起了普遍的不满。

2、非税收入的规模不合理膨胀

我国的非税收入占我国总财政收入的比重超过了发展中国家的比重，甚至也超过了发达国家的这一比重。在任何一个国家，非税收入只是为了特定目的弥补税收收入的一种手段，现在已经演变成一种主要的财政收入之一。特别是在地方，因为中央和地方的财权和事权的分离，地方政府的财政紧张，为了满足地方政府提供公共服务和经济发展的需要，因此加大的非税收入的征收规模强度。

3、票据种类繁多，监管不到位

目前的收费票据种类高达160多种，票据种类繁多并且也欠缺监督和管理。很多征收机关不按照票据的使用规定，存在有混开和乱开等现象，甚至有使用白条进行征收和罚款等现象的存在。因为票据管理是非税收入征管的源头环节，混乱的票据管理也为非税收入的乱收费现象提供了机会。

4、存在应征未征和主管机关违规减免的情况 （下转第98页） （上接第96页）

因为非税收入的监管松散，造成征管机关的随意性较强，在部分地区普遍存在应征未征和违规减免的情况。因为缺乏有效监管，也为相应的权力部门提供了权力寻租的机会，其结果是损害了国家的税收权和征收管理秩序。

5、非税收入的使用管理存在不规范

因为非税收入的项目设立、征收、缴存和使用缺少相应的配套制度支持，因此在执行过程中存在很多不规范。一方面，非税收入与一般预算收入混合使用，因为非税收入一般都有特定的用途，未按特定用途使用，就违背了非税收入设定原则；另一方面，相关的征收部门未按照规定将非税收入收归入库，而私自留存在本单位，用作本单位的一般资金使用，违背了非税收入的法律性质也同时滋生了地方的乱收费和罚款现象。

三、完善政府非税收入征管问题改革的建议

（一）分清各级政府间的财政关系

我国政府非税收入的征管行为不规范的根本原因在于各级政府之间的财政关系未能划清，首先应当完成各级政府间的事权和财权的划分，在公共物品的供给和收益问题上，各级政府要分工合理，职责明确。对于有区域外溢效应的公共物品供给上，中央财政应当承担主要的支出职责，另外在地方的教育、医疗、社会保障和基础设施方面，中央和地方政府应当明确财政支付的比例。保证地方有充足的财力完成其职能，则非税收入中的乱收费和乱罚款现象能在本质上有所缓解。

（二）进行清理整顿和税费调整

现有的非税收入项目繁多，而且有些不存在征收的法律基础，属于乱收费和乱罚款，针对这一类的非税收入要进行清理和整顿，严格监管并不得再进行这些项目的征收。另外，要区分税和费的划分，虽然两者都是政府财政收入的组成部分，但作用不同，要严格区分，对于应当现在缺少法律规范的行政事业收费，要加快制度规范和建设。

（三）加强我国非税收入的制度化和程序化建设

目前，现行的有关非税收入征管的规章制度大多是一些政府部门决定、办法和通知，这些规定的法律级次较低，实际贯彻执行难以得到充分保障。另外，对于违反非税收入征管的规章制度的事件缺少明确的责任追究和处罚机制，这也使得非税收入在征收征缴过程中存在执行不力和大量的违规现象。

（四）明确征管部门及其职能，规范征管行为

有关非税收入的管理应当贯彻所有权归国家、使用权归政府和管理权在财政的原则，因此非税收入的管理部门应当为财政部门。另外，负责非税收入的具体执行部门应当取得财政部门的具体授权，在该具体授权的范围内行使征管职权，财政部门负责进行监督管理，对于超出授权范围而进行的征收行为应当给予相应的处罚措施。

综上所述，我国的非税收入征管方面还存在很多不规范，而相应的完善措施也要循序渐进，一方面要坚决撤销无法律依据的乱收费项目，对于部分内涵属于“税”性质的收费应该通过立法将其改为征税；另外一方面，应同时加强对非税收入的制度化建设和程序化管理完善，明确政府职能和机构职能，并加强有效的监管。

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