行政公益诉讼原告资格探究

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[摘　要]我国现行《行政诉讼法》未规定行政公益诉讼制度，而实践中时常发生行政主体实施具体行政行为侵犯公共利益，即使引发较多公民的反对和不满，在行政法律上却无相应的权利救济渠道，原告资格不明确使得行政公益诉讼难以运用。界定行政公益及公益诉讼的概念内涵，探讨行政公益诉讼原告确立的条件和范围，建立行政公益诉讼多元化主体的原告资格以促进依法行政，维护公共权利。

[关键词]公共利益　行政公益诉讼　原告资格

一、公共利益及行政公益诉讼的内涵

首先要明确什么是公共利益，关于公共利益的概念学界有不同的解读。有学者认为：公共利益（public interest），从字面上解释，是指公共的利益。公共利益的倡导与维护,既是现代国家的任务、政府行为追求的目标, 同时也是一个使用极其广泛的重要法律概念。公共利益涵盖国家利益和社会利益，某种情形下，国家利益和社会利益相互交织。但是，一般情况下，社会利益和国家利益是有区分的。

现代国家，行政权是不断扩张的，滥用自由裁量权或行政不作为等都会对社会公共利益造成损害。有学者认为：依法享有资格的当事人，基于维护公共利益目的，认为行政机关及其他法律、法规授权组织在行使职权过程中存在侵害国家利益、社会公共利益等行为，因而提起行政诉讼，由法院依法处理违法行政行为的活动。也有人认为所谓行政公益诉讼是指:当行政主体的违法作为或不作为的行政行为对公共利益造成侵害或有侵害之虞时, 可以由公民、公益性社会团体、特定的国家机关依据法律的授权向法院提出行政诉讼的制度。本文认为行政公益诉讼不同于个人利益的私诉，而是在行政主体滥用行政权或者违法不作为国家利益、社会利益造成损害或侵害危险的情形下，立法赋予与违法具体行政行为无法律上直接利害关系的公民或其他主体以原告资格为维护社会公益提起行政诉讼的制度。结合学界观点，本文认为行政公益诉讼有以下特征：

作为行政公益诉讼，必然是行政主体的行政行为违法而侵犯了是公共利益，缺乏直接的行政相对人，决定了与该行政行为有利害关系的主体的不确定性。当事人若要请求司法机关对其与他人之间的纠纷进行裁判，必须具备诉的利益行政公益诉讼中当事人行使诉权的出发点则是公共利益。

行政公益诉讼的范围严格。基于公益诉讼原告及客体的特点，为免发生滥诉现象，导致行政效率降低，司法运作成本提高。公益诉讼宜确立较为严格的受案标准以防止行政公益诉讼大量突现，确保法院有充分准备应对。

行政公益诉讼的标的及客体特定。行政公益诉讼的对象只能是行政主体的违法具体行政行为或不作为，诉讼的客体是该具体行政行为损害或可能损害的社会公共利益，基于此被具体行政行为涉及的公民或其他主体可以提起公益诉讼。

二、我国行政公益诉讼现状及外国的实践经验

根据我国《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法规定向人民法院提讼。”缺乏法律上直接利害关系的公民或其他主体没有权，提起行政诉讼的前提是原告认为与被诉具体行政行为有法律上的直接利害关系。公民或其他主体对于认为是违法侵害社会公共利益的具体行政行为，因不符合原告资格条件而不能向法院。依据行政诉讼法律及相关司法解释，行政诉讼受案范围特定限于具体行政行为，原告资格特定为与被诉具体行政行为有法律上直接利害关系，限制了行政公益诉讼权的保障范围，导致当事人只能对属于受案范围内的行政行为侵犯其合法权益时才得提起行政诉讼。

目前我国的行政诉讼法所规定的行政诉讼，只能是认为自己的合法权益受到了行政机关行政权力侵害的公民、法人或其他组织，依法有权向法院提起的诉讼。公共利益受到行政权力侵害的案件，通过行政诉讼实现法律救济，在行政诉讼法上缺乏根据。

国外发达国家在行政公益诉讼上有一些成熟的经验：（1）英国诉讼制度中的检举诉讼规定：凡涉及公共权力和公共利益的诉讼并要明文颁布训诫令或宣言的，凡是为防止损害公共利益或约束公共机关不致发生违法行为的，经检察长许可后，可借检察长的名义诉讼。私人在检察总长的授权下可以提起行政公益诉讼。（2）法国行政法中越权之诉的目的就是为了纠正违法的行政行为, 保障良好的行政秩序, 而不仅限于保护人的主张权利, 该诉讼着眼于公共利益，力求保障行政行为的合法性，是对事不对人的客观诉讼集体利益受到行政决定的直接影响时社会团体可提起越权之诉。（3）在日本，行政公益诉讼被称为民众诉讼，其原告不必是利害关系的当事人，地方公共团体所辖区的任何居民，基于公共利益，如果认为该地区的行政官员有违法或不当支付公款、疏于财产管理的，都可以自己的名义向法院提起行政诉讼。西方发达国家的原告资格及主体范围也是一个不断演化的历史过程，不同国家的法律规定主体具有广泛性。受历史沿革和司法传统的影响，行政公益诉讼模式各具特色。

在各国，行政公益诉讼制度较为的普遍是以检察机关作为国家和公共利益的代表提起行政诉讼。而且充分尊重公民作为社会主体的地位，英美法系国家的公民也享有原告资格可以自主提起行政公益诉讼，随着现代行政法的发展与公民权利保障的扩大，公民原告资格授予条件逐渐放宽。

三、关于原告资格的建议及范围确定

行政公益诉讼涉及社会公共利益，所涉领域广泛，其原告资格应较为宽泛。在借鉴国外经验基础上，可以修改现行法律，放宽原告资格条件，明确检察机关、社会团体和公民的主体资格，建立行政公益诉讼多元化主体的原告资格。

（１）检察机关是国家法律监督机关，应当作为原告。对于损害国家利益的行政行为，允许人民检察院可以提起行政公诉，检察机关凭借自身的特殊法律地位可以整合虚化松散的社会公共利益和涉利公众的诉求，充分支持处于弱势地位的相对人，维护其合法权益，同时也是对具体行政行为的监督。检察机关提起公益诉讼的条件，一是公益诉讼的对象是行政主体不合法的具体行政行为；二是缺乏适格的原告应对不法具体行政行为侵害国家利益和社会公共利益；三是后果应是损害重大的国家利益和社会公共利益。