从北京看城市空间失序

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当前，中国很多大城市都面临着交通拥堵的问题。《中国青年报》调查显示，79.3%的人感觉每天上下班时交通拥堵，其中33.6%的人说“非常堵”。平均每天花在上班路上的时间，20.4%的人需要半个小时到1小时，25.1%的人要1-2小时，31.7%的人需要2小时以上。 北京大学社会调查研究中心数据显示，北京交通拥堵时间已达每天5小时，北京市民每天平均上下班在路上消耗的时间为1.32小时，居全国之首，因而被网民戏称为“首堵”。

至于公路交通的拥堵，就更为严重，而且大大增加了汽车能耗和尾气排放，加剧了城市环境污染。

这种拥堵并不仅指机动车道路的拥堵，也包括地铁等轨道交通工具的拥堵。虽然地铁本身可以按时运营，但在回龙观、四惠、国贸、苹果园等重要地铁枢纽，上下班高峰期入口处往往排起长龙，乘车者需要在从站外排队很长时间才能登上极度拥挤的地铁，因而大大延长了轨道交通的实际通勤时间。笔者自己曾在周五下午的高峰期从地铁10号线换乘地铁1号线，在国贸站10号线下车，在换乘过道中随着密集的人流缓慢移动，到最终登上1号线地铁，总共耗时超过30分钟。这是一种巨大的人力资源的浪费。至于公路交通的拥堵，就更为严重，而且大大增加了汽车能耗和尾气排放，加剧了城市环境污染。

空间资源失序是问题的根源

2011年，北京市总人口已突破2000万，很多人将交通拥堵归结于私家车保有量太大和人口太多所造成的恶果。地方政府也将人口控制作为一项很重要的任务，为此一再收紧户籍准入门槛。然而，实际情况并不那么简单。北京市总面积为16807.8平方公里，其中平原面积为6390平方公里，机动车保有量约为500万辆。人口密度为3599人/每平方公里，机动车密度为737辆/平方公里。车辆和人口密度相对于其它世界大都市而言并不高（见表1）。车辆密度只有东京的三分之一，人口密度只有新加坡的不到二分之一，香港的十分之一。可以说，北京的汽车和人口也并不多，还有很大的人口和车辆容纳空间。

然而，在表1所列的五大城市中，北京的交通拥堵情况是最严重的。这样的情况，主要原因不在于人多车多。目前北京的道路拥堵情况主要集中在上下班高峰期，其他时间道路状况比较通畅，地铁人流也不多。其拥堵状况基本上是在上班的时候，人员大量的从通州、天通苑、回龙观等等城郊居住区流往城内的CBD、金融街、中关村等就业中心区，然后下班的时候再从中心城区返回居住地。在这些主要的交通路线上短时间内聚集了大量的人流，造成公路轨道交通全面拥堵。

造成这种现象的原因，主要在于北京生活、居住、就业的空间资源的分布失序。首先，产业资源过度集中在中心城区。北京居住在中心城区（首都功能核心区和城市功能区）的常住人口仍占全市人口的61%，创造的产值占全市的75%，其中这部分产值又高度集中在CBD、金融街、中关村等少数几个经济核心区域。

其次，公共服务资源过度集中于中心城区。北京中心四城区（首都功能核心区）分布有众多医院，并拥有60%以上的市级医院，如北京医院、同仁医院、协和医院、宣武医院等优质医院。北京市的主要中学也绝大多数集中在四个城区，尤其是西城区和东城区，分布着全市50%左右的著名中学。北京市的影剧院、体育场馆集中分布在四个城区，丰台区和石景山区几乎没有大的影剧院，石景山区则没有大的体育场馆，丰台区只有光影体育馆、丰台体育中心两处。

与此同时，在非中心城区，大量的土地被用于住宅开发，而忽视了产业发展、公共服务和生活娱乐设施的建设。把通州、回龙观、天通苑等地区建设成为了只能提供居住和简单的生活购物的“卧城”。人们睡觉在城外，但工作生活娱乐等需求都要到中心主城区才能满足。

这种情况，和各级政府的城市发展理念有关。在城市发展中，包括北京在内的很多大城市政府，都过度强调建设世界级的CBD或金融中心，希望通过短期内的办公楼、高档酒店、购物中心、交通枢纽建设，快速的聚集一大批大公司总部、金融机构。通过这些标志性的区域经济中心，来提升整个城市的国内国际地位，迅速升级成为“世界城市”、“国际化大都市”、“国际（或全国、区域）金融中心”。把整个城市的财力物力密集的投放在这些重点区域。

这是一种急功近利的心理，忽略了整个城市空间格局的均衡发展。在这些重点区域发展起来以后，一方面聚集了大量的各层级就业人员，另一方面也没有留下足够的住宅开发用地，于是就在重点区域以外大规模的开发居住社区，把这些居住社区用轨道交通和经济中心连接起来。这些居住社区由于严重缺乏产业发展的基础设施，交通网络的指向完全立足于向中心区输送就业人口，也没有好的产业规划和预留产业用地，也就基本没有高层次的就业岗位。社区建起来以后，周边农村地区的人群开始向社区聚集，形成大面积的卖蔬菜、卖早点、卖生活日杂用品的摊贩聚集区。最后，这些地区就形成了一个围绕交通节点的“居住飞地”。

在这种居住与工作、休闲娱乐的空间资源分布失序以后，高昂的房屋交易成本又会进一步加剧失序的状况。对于一个在北边中关村地区就业的人来说，居住在回龙观社区相对比较方便；对于一个在国贸CBD地区工作的人来说，居住在通州相对比较方便。但是，一旦他的就业地点发生改变，比如原来在中关村工作、在回龙观居住的人，要跳槽到CBD地区工作，那么，他每天的通勤时间就会增加一个小时。为了解决这1个小时的时间，他可以考虑将在回龙观的房子卖掉，到通州买房居住。但是，现在的住房交易成本很高，需要缴纳1.5%的契税，如果购房时间不到5年，还需要缴纳5.5%的营业税，此外还有2%的中介费，加起来就是房价的9%。一套价值200万的普通住宅，一买一卖，交易成本就高达18万。因为这个，他一算账，每天多花一个小时，可以节约18万的开支。市场经济条件下人们的工作流动性很大，说不定过几年又会回到中关村地区工作。因此他就会放弃换房的决定。长此以往，就出现了更严重的“空间失配”：不仅居住地和就业地失配，具体的居住社区和它所对应的就业中心也会出现大规模的错位，让交通拥堵问题更加突出。

解决城市“空间失配”的对策

因此，要解决城市中就业生活等资源“空间失配”的问题，缓解过度的交通拥堵，实现城市经济社会高效和谐的运行，必须从多方面推动改革。

1.树立“以人为本”城市发展的理念。“以人为本”并不是虚的，它既是经济发展的目的，也是最重要的动力。一个城市的发展，“软环境”比“硬环境”更重要。以成都市为例。成都过去十年的经济增长速度很快，高于全国同等级城市的平均水平。成都市政府并没有投入巨资建设CBD或金融中心，反而大力推行“城乡统筹”，把市一级新增的财政开支全部投入到主城区以外的地区，促进城市内部的区域均衡发展，避免了大量就业集中在中心城区的状况，环境、交通、居民幸福程度都非常好。2010年，成都被美国《福布斯》杂志评为“全球最有发展潜力的城市”。到2012年，在成都投资的世界500强数量是229家，远高于杭州、南京、青岛这些沿海副省级城市，跟广州基本持平（广州同期大概是224家，这个数据变化很快）。成都的经验表明，在基础设施达到一定水平、经济发展到一定程度以后，人居环境是一种比高楼大厦更重要的经济资源，区域均衡发展是一种比集中发展更有利的经济发展策略。

2.在城郊社区规划中，要将产业规划与生活空间规划结合起来，建设产业与生活居住为一体的城市功能组团。在这方面，新加坡的新城建设经验值得学习。新加坡在城市核心区的新城建设，其发展规划融合了社会、经济、政治、文化、城市地理等因素。其核心思想是功能完善的社会性城市细胞结构。在重要的高速交通节点建设4.5 万-6 万户（16 万-21 万人）的新镇，占地近10平方公里，住宅用地约占40%～50%，其他各类土地使用功能则超过50%，新镇之间以高速公共交通连接，中间间隔以绿地公园。这样的规划理念，深受霍华德1989年提出的“田园城市”的影响，同时在土地混合使用、高密度开发、快速交通结合方面吸取了新城市主义的基本原则。总之，新加坡的新城绝不仅仅是一个功能单一住宅用地为主的“卧城”。商业与工业的配套策略提供了就近的就业人口，缓解了通往市中心区、市工业区的交通量。这种策略取得了极大的成功。众多新城星罗棋布，形成了各具特色的产业功能组团，居民们在步行和非机动车交通的范围内就业生活和工作，并可以随时亲近自然，使得新加坡成为世界著名的“花园城市”。

3.要有城市全域统筹的观念，实现区域差异化均衡发展。城市区域的新城建设，既要促进区域均衡，也要体现区域差异。一方面要有高标准的基础设施投资，将中心城区一些优秀的医疗、教育等资源外迁，实现一流公共服务的空间合理分布，真正发挥促进中心城区产业和就业人群扩散的作用。另一方面，区域的产业发展又需要实现差异互补，每个功能组团都需要聚集不同的优势产业。这就需要将每个组团的产业定位放到整个城市规划中来进行全域统筹，不能各自为政，搞重复建设和同质化竞争。

新加坡的城市发展规划由三个规划与设计管制的层级组成，首先是战略性概念性规划，然后是城市总体规划，其次是把城市划分为55个分区的开发指导规划。开发指导规划与总体规划一样，都是由规划最高主管部门市区重建局统一制定，具有很明确的发展框架，每个区域的定位都很清楚而且与全局发展相协调。在此开发指导规划的指导下，再进行具体的社会发展规划与建设。

总之，在大力推动城市内部的区域均衡发展的过程中，新城新区的建设，需要高规格大投入，全局统筹，市一级政府要从规划权威性、资金投入、政策倾斜、招商渠道等方面提供全方位的支撑，才能让它真正起到“卫星城”的作用，分流中心区域的产业和人群。不能只是“头痛医头、脚痛医脚”，寄希望于通过简单的修建向外延伸的交通路线和住宅开发来暂时性的缓解问题。

4.建立促进人口在城市内部合理流动的公共政策。在通过规划、投资、建设等手段来推动空间经济资源的均衡合理布局的过程中，如果人口在城市内部难以合理流动，那么就可能出现大量居住在A组团而到B组团工作或休闲娱乐的人群，大规模的新城建设反而有可能恶化就业与居住的错位。为此，应该大力降低城市区内部人口迁徙的成本，让人们可以随时根据城市空间经济资源格局的变化而改变居住地点。

首先，应该降低自主需求的住房交易成本，逐步建立住房保有税来取代住房交易税。对于个人唯一住房，无论是出售或者购买，都应该是零税费。其次，还应该加强租房者权利保护。相对于购房居住而言，租房是一种灵活性更大的居住方式。租房者更换地点更加便利。但是，目前中国的租房者权利保护十分薄弱，租房市场比较混乱。目前市场上的行情是中介机构每介绍成功一次即向租房者收取相当于一个月房租的中介费。如果房东和租户之间已经有了联系，中介就会以高价引诱房东让原租户搬家，而取得权。在这种情况下，租权非常的不稳定，租房者缺乏基本的安全感。

正是由于租房市场缺乏规范，房东可以随意驱逐租户，才让大部分人宁可高价、远距离购买住房，也不愿意在就业地附近租房居住。这也是城市居民的就业和居住地失配的重要原因。总理曾指出：“我们说住有其居，并不意味着住者有其屋。从方向上看，应该鼓励更多的人租房。”要实现租房对购房的有效替代，应该限制房东对租户的驱逐权，比如借鉴德国经验，规定在租房合同签订的三年内，房租提高幅度不得高出统计机构公布的平均涨幅；房东要求退租需要至少提前三个月通知租户；单方面提高房东违约的赔偿金等等。同时，要改革取缔一些房屋中介市场的不合理“行规”，比如房屋中介往往千方百计阻挠租户与房东取得联系，以抬高租金或多挣中介费用。应该强制规定在租房合同中，必须包含房东的有效身份信息和联系方式。让房屋中介真正成为一个信息服务者的角色，在租户与房东初次达成协议的过程中收取服务费用，而不是长期垄断信息渠道获得垄断利润。

以上是解决我国目前诸多大中城市因为经济资源的空间失配而造成的交通拥堵所提出的对策，中心思路是：对于交通拥堵不能简单的就交通而论交通，简单的通过限制出行或加大交通基础设施建设来缓解拥堵，而必须有一个全面综合的考虑，要把交通基础设施建设与空间规划、产业政策、公共政策结合起来，进行系统化的变革，才能实现标本兼治，推动经济资源在空间上的合理配置，提高城市经济运行效率，促进城市和谐健康发展。

（作者为城市中国计划研究员）