湖南省公立养老机构发展问题研究

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摘 要：湖南省作为中国第七人口大省，人口老龄化问题尤为突出。然而，目前湖南省内公立养老机构发展现状却不容乐观，其规模设施、从业人员素质等条件皆未达到成熟程度。为改变现状，必须做好公立养老机构的新增、改建工作，努力提高其专业化服务水平，并多方筹措资金，完善监督机制。

关键词：公立养老机构；老龄化；专业化；资金；监督机制

中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1671-9255（2013）02-0011-04

一、引言

公立养老机构是指由国家或者集体出资开办，由国家相关民政部门或者集体相关管理部门进行管理经营的福利性质的养老服务机构。 [1]从投资主体和经营主体的不同来看，公立养老机构可分为公办公营养老机构和公办民营养老机构两种类型。

公办公营养老机构是由政府等公共部门投资并经营的养老机构，是公立养老机构中最基础的组成部分，其日常营运经费主要来自于财政拨款和社会捐赠。公办公营养老机构主要针对低收入者或者“三无”老人等弱势群体，多数入住老人为亚健康且需要长期护理的老人。公办公营养老机构是政府统筹发展养老体系，也是解决老龄化、养老保障等社会问题的重要渠道之一。因此，每个省都需要大力建设有一定规模的、具有标杆作用的公办公营养老机构。

公办民营型养老机构是政府部门投资、私人经营的养老机构。在公办民营养老机构中，政府称产权方，私人部门称合作方，前者在确保公有资产安全的基础上，通过租赁、承包、股权转让等形式将养老机构的使用权移交给私人部门，私人部门负责经营养老机构的具体事务。人口老龄化的加快，导致养老负担加重，如果仅仅大力发展公办公营养老机构将会使国家陷入“福利陷阱”，政府将背上沉重的公共财政负担，公立养老机构的可持续发展也将受到挑战。所以我们在分析公立养老机构时应该拓宽视

角，着眼于公办民营等多种形式的共同发展。

近几年来，随着我国人口老龄化加剧，空巢现象普遍化，我国养老服务市场开始形成。原来有着浓厚计划经济印记的公立养老机构应怎样适应经济转轨、社会转型，怎样逐步建立起市场化运行机制，怎样通过其内部优化改革使其获得最大的经济效益及社会效益，已成为从事和研究老龄事业的专家、学者共同关注的重要课题。

二、湖南省人口老龄化现状及其

对公立养老机构的影响

按照国际通用标准，当65岁及以上的老年人口占总人口比例达到7%时，该地区则进入老龄化社会。2000年湖南省65岁及以上老年人口的比重达到7.47%，标志着其已经步入老龄化社会行列。从2010年第六次人口普查的各项指标来看，湖南省人口老龄化的步伐明显加快（见表1），并显现出以下一些特点：一是“未富先老”；二是人口老龄化速度相对较快；三是老年人口高龄化趋势明显，不能自理的老人数量较多。

快速增长的老龄人口和未富先老的社会现实，使得社会对人口老龄化的承受力较弱，而老年人的经济赡养、医疗保健、生活照料等需求将呈现一种大范围的提升。如果这些要求不能得到有效的解决，将会在较大范围内引起社会的动荡和不安，形成社会问题。所以，必须要快速发展为绝大部分老

年人提供服务和照顾的居家养老和社区照顾；主要为失能老年人提供长期照顾和专业护理服务的公立养老机构也必须快速发展。

表1 湖南省人口年龄构成变动情况 （单位：%）

1982年 1990年 2000年 2010年

少儿人口比重 32.72 27.97 22.13 17.62

老年人口比重 5 5.6 7.47 9.77

老少比 15.27 20.01 33.76 55.45

注：各项数据均按常住人口口径。资料来源：湖南省历次人口普查资料；《湖南统计年鉴》；中华人民共和国国家统计局网站。

公立养老机构在我国养老服务体系中占有绝对的优势，首先，由于受政府等公共部门投资，运营经费主要来自财政拨款，公办养老院普遍规模较大、设施齐全、收费合理。其次，公立养老机构的医生、护士及相关人员的培训也更到位，更令人放心。考虑到以上因素，人们普遍会选择公立养老院，但是公立的太少，便导致了公立养老院入院难的社会问题。人口老龄化的加剧将给湖南省公立养老事业的发展带来沉重的压力，不过也为其建设和完善带来了一个历史机遇。我们应该把公立养老机构建设作为应对老龄化问题的重点区域，发现问题、解决问题。

三、湖南省公立养老机构发展的

现状及面临的主要问题

（一）湖南省公立养老机构发展现状

近几年，湖南省公立养老机构一直处于稳步发展之中。截至2010年底，湖南省共有各类公立养老机构2653所，总床位12.3万张，其中，农村乡镇敬老院1908所，床位近10万张，村级五保之家565所，床位近4000张：城市社会福利院180所，床位1.9万张。[2]2011年，全省新建和改扩建农村敬老院189所、县级社会福利院20个。目前全省有敬老院2008所，五保之家1550所，共有老年床位11.1万张；综合性社会福利院有127所，老年床位约2万张。[3]

除此之外，政府在政策和养老设施的规划上也给予了大力的支持。为鼓励社会各界参与社会福利事业的发展，2012年长沙市政府出台《长沙市人民政府关于扶持养老福利机构发展的实施意见》（下文简称“《意见》”），在建设用地、医疗服务、税收规费、培训用工和金融信贷等政策上面给予多方面的扶持，并明确了公办养老机构的建设和维护资金、所需工作人员人头费和日常工作经费列入同级财政预算。为满足日益增长的养老需求，《意见》提出，到“十二五”期末，全市各种所有制形式的养老服务机构床位数要达到每1000名老人30张以上。并要求各级政府加大投入，大力新建、改建和扩建市、区县（市）和乡镇三级社会福利机构，形成以养老服务为主要功能覆盖全市城乡的公办社会福利服务体系。

（二）湖南省公立养老机构发展面临的问题

目前，湖南省的公立养老机构基本上保持着良好发展的态势，但整体水平还比较低，存在着许多制约着公立养老机构发展的因素。这些问题既有微观层面的设施、服务和收费方面的问题，更有宏观层面的政策、规模及需求分析等问题。概括起来有如下三点。

1.养老机构床位供不应求

按照“9073”养老格局，90%的老年人居家养老，7%的老年人社区养老，3%的老年人机构养老。根据湖南省统计局2012年3月的数据，2011年末，全省常住人口为6595.6万人，其中，65岁及以上人口为658.9万人，占9.99%，比2010年增加0.22个百分点。这就意味着有19万老人需要机构养老，而湖南省现有公立养老机构98家，共提供床位8300多张，可见其缺口之大。[4]以长沙市为例，截至2011年底，长沙市共有老年公寓29家，公办的7家，集体办、公办民营老年公寓各1家，民办20家。与此同时，长沙市目前65岁及以上人口为636009人，占总人口的9.03 %，长沙市计划在“十二五”期间，全市各种所有制形式的养老服务机构床位数达到每1000名老人30张以上，现有床位远远无法满足市场需要。[5]供不应求的现状使得长沙的养老床位处于争抢状态。据调查，长沙市第一社会福利院所在的寿星公寓一直处于“一床难求”的状态下，寿星公寓加上颐养园约1000个床位都住满了。类似的长沙市第三社会福利院，呵护中心560多个床位基本住满。像这种规模较大的公立养老机构，提供医养结合的服务模式，认知度较高，入住的为失能失智的老人，收费标准存在一定优势，是大部分老人的首选，但由于大型公立养老机构太少，产生了巨大的供求缺口。

2.公立养老机构数量少、规模小、硬件设施简陋

目前，长沙市已有4家集护理、医疗、康复、教育功能为一体的公立高档老年公寓，但多数养老机构还是处于中低档次，设施设备简陋，仅能提供吃、住等基本服务，其主要分成三类：一是计划经济时代残留下来的公办敬老院，主要服务对象是城乡孤寡老人，提供低水平的生活照看服务，缺少专业护理人员和护理设施，功能与需求不匹配；二是由公办医院改建的老年公寓，其主要服务对象是城镇生活不能自理的老人，除提供基本生活照料服务之外，只能提供简单的医疗服务功能；三是近几年兴建的老年公寓，多数是利用老旧房屋改建，配套服务设施少、规模小、住地分散、各方面住养条件相对有限。养老机构投资回报率低，设施建设和设备购置方面投入不足，所以多数福利院充其量是老年集体宿舍。一些机构的房舍是临时改造或抽出一部分办公房间改用，存在许多不合理的地方，一些机构设在落差很大的山坡上，道路不平。有些机构的楼层过高，给老年人的生活与活动带来不便。房间构造简单、功能单一、档次低、含卫生间的住房少，带厨房的更少，没有足够的室外活动场所，楼梯、厕所有扶手的也是寥寥无几。若按国家建设部老年建筑规范设计手册的要求，符合条件的养老机构很少。

3.公立养老机构从业人员服务技能参差不齐，职业培训工作有待加强

对于目前一线护理管理者队伍基本构成的调查结果显示，在养老机构一线护理管理者队伍中，当前以中年女性为主。他们大多数有一定工作经历或护理老人的经验，从对自我整体素质的评估来看，他们对事业的思想稳定性和工作热情非常高，这对于在养老行业工作是有利的。但作为基层的临床护理人员，该队伍年龄偏大，整体文化水平偏低；专业教育背景和训练不足，业务知识和技术素质不足，实际业务水平尚有许多不足或需要加强之处。相当一部分人会难以适应随时展和人们需求增加在老人养护业务和管理上的科学要求，临时聘任和外省聘用人员占的比例较高，也会出现主人翁和责任感不足以及假期集中返乡等问题。可见，目前的整体队伍构成不够理想，合格的护理管理人员比较缺乏，对护理管理者各方面的管理措施也不配套，此种状况急待改善。2002年国家已制定了有关养老护理员的职业标准，目前仅仅在几个有限的大城市试行，而在湖南省并没有对于该项的规定。养老护理员是随着我国进入人口老龄化社会而新兴的一种职业，一定要加大该职业鉴定的力度，促进我国养老服务队伍服务技能的提升。[6]

4.公立养老机构资金运作缺乏效率

公立养老机构资金筹集渠道狭窄，产业化意识不强，对财政补助收入依赖性过大。我国多数事业单位受计划经济体制影响较大，资金来源主要靠财政拨款，尤其是实行企业化管理的事业单位，创收能力差，市场竞争力和生存能力脆弱，资金来源主要靠财政拨款或内部循环。[7]现在有些养老机构面向社会寻求投资和捐款，但由于效益低，规模小，结果均不甚理想。同时，相对于许多城市公办民营养老机构快速发展并广受好评，长沙市内发展较好的公办民营养老机构仅仅只有一家。公立养老机构所有权和经营权不分离，影响民间资本的吸收，不利于养老机构的资金筹集和日常经营管理。但对于民办公立的养老机构来说，养老服务业属于新兴的公益行业，投入大、收益薄，收效慢，初期基本处于亏损状况，投资回报率不高，自然难以对社会资本形成很强的吸引力。一旦机构经营状况生变，民办公立养老福利机构就将面临严重的生存危机，因此，大多数潜在的民间力量对此持有迟疑态度。

四、促进湖南省公立养老机构

发展的对策思考

（一）做好公立养老机构新增和改建工作

发展社会养老福利事业离不开政府支持，各级政府要重视养老服务体系的发展，加大对公立养老机构的经费投入，科学制定营养和生活标准，改善生活起居环境，配备必要的医疗设备及专职医务人员。政府应根据经济和社会协调发展的要求，把发展养老机构纳入社会发展总体规划中。特别是要在完善社会养老保障制度的框架下，统筹制定发展社会养老服务体系的规划，如制定有关法规政策，在税收、资金、信贷和规划用地等方面给予养老机构相应的政策优惠。[8]同时，在规划编制新公立养老服务机构设置过程中，既要考虑不同地区老年人口的数量和床位需求；也必须考虑各市的整体发展格局，考虑不同地理环境等对养老服务的适宜性，以此制定出科学、可行的指导性发展指标。根据目前的情况，条件较好的近郊区可适度发展，城区、边远山区以巩固、完善为宜。现有的养老机构和设施，要充分利用，新办机构和设施，应按各市发展规划统筹批准设立。

（二）努力提升养老机构专业化服务水平

提高养老机构工作人员素质，促进养老服务的规范化。充实队伍，提高素质，可从两方面入手：一是提高养老机构服务人员的专业素质。要制定岗位专业标准和操作规范，在此基础上大力加强专业化的培训，抓好在职人员职业道德、专业知识和岗位技能培训工作，特别是养老服务管理、护理等专业知识和技能的培训，逐步提高养老服务队伍的专业化水平。要规范从业人员的准入标准，实行上岗资格认证制度，不断优化养老服务人员队伍的结构。养老机构的护理工作绝不仅仅是满足基本生理需要的一般生活照顾，还有许多很重要和必须的服务项目需要大力开展。在大多数老人都患有一定疾病的养老环境中，通过健康教育加强老人自我保健意识、训练相应的自我保健方法和开展相应的文化娱乐活动，以及开展康复护理工作，都应加强足够的认识和重视，并配备经过相应训练的专业人员将工作开展起来；二是加大专业人才的引进力度，探索专业社会工作者介入老年服务机构的办法和具体措施，逐步建立社会工作职称评定系列，鼓励和吸引专业技术人员和高等院校毕业生到养老机构工作，并为他们创造较好的工作和发展环境。

（三）多方筹集资金，完善监督机制

首先，公立养老机构可以向政府部门申请相关资金的支持，争取更多的政策支持；其次，充分利用各种传媒和现代化的宣传手段大力宣传社会福利社会化，广泛筹集由社会各界热心于慈善事业的人士、法人及其他社会组织志愿参加组成，依法登记注册的社会福利基金会所提供的资金，谋求一些相关慈善机关的支持和帮助。同时可以利用志愿者资源，造就起相对稳定的专、兼职义工服务队伍；第三，走以副养院的道路，建立起科学的成本核算体系，减少投入成本，控制长期运作成本，降低人力成本，控制风险，同时进行严格的投资论证，选准项目并做好管理工作，为福利院增加额外收入，努力实现“养老服务质量的最优化和服务成本的最低化”[9]；第四，进一步完善资金监督机制。收到的公益性捐赠，利益上的复杂性，利益主体的多样性，目的的公益性，都决定了其监管的必要性，而且该监管必须是政府监督和社会监督并重的双督模式。

总之，人口老龄化是湖南省当今面临的严峻的人口问题之一，对今后社会经济发展影响相当之大。因此湖南省需积极应对人口老龄化所带来的不利影响，而公立养老机构的建立和发展具有重要意义，发挥着不可替代的作用。

参考文献：

[1]游华丽.西安市民营养老机构发展现状及对策研究[D].西安：陕西师范大学，2011.

[2]湖南省老龄工作委员会办公室.2010年度湖南省老龄事业发展统计公报[Z].2012.

[3]湖南省老龄工作委员会办公室.2011年度湖南省老龄事业发展统计公报[Z].2012.

[4]陈卓颐，陈伟然.湖南省人口老龄化现状及发展趋势[J]. 求索，2006（10）：87-89.

[5]陈卓颐.湖南省养老服务业发展状况与对策研究[J].长沙民政职业技术学院学报，2011（3）：9-12.

[6]鲍柏焕.社会福利社会化背景下养老机构发展研究[D].杭州：浙江大学，2007.

[7]严浩.中国民办养老机构发展的趋势与展望[J].社会福利，2004（4）：10-11.

[8]马威，高媛.目前我国小城镇社会福利院存在的问题及对策研究[J].乡镇经济，2005（11）：20-23.

[9]贺彩虹，王金莲，陶开宇.养老服务的成本与效益研究[D].长沙：湖南商学院，2006.