对住房公积金“扩面”的冷思考
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自20世纪90年代我国建立住房公积金制度以来，其缴存主体一直局限于政府机关、事业单位与国有企业，非公企业参与该制度的积极性不高，基本上持消极抵制态度。各地住房公积金管理中心（以下简称“管理中心”）的所谓“扩面”工作，究其根本，就是扩大对非公企业与职工的覆盖面。管理中心虽然是不以营利为目的的事业单位，但根据《住房公积金管理条例》的授权，已成为行使住房公积金管理职能的行政主体。虽然各地的管理中心都强调，住房公积金具有保障性与互，能够提高缴存者的住房支付能力，住房公积金“扩面”是对非公企业职工权益的保障。但如果从非公企业及其职工的角度考虑问题，那么参与住房公积金制度未必真能从中受益。
一项制度如果长期受到适用主体的抵制，包括积极与消极的抵制，那么该制度的合理性与正当性是值得怀疑的。如果这种抵制在某个特定群体中表现得特别突出，可以想见该制度于该特定群体而言是不受欢迎的，有可能损害了他们的利益，至少参加该制度对他们来说是不利的。为什么大部分非公企业都不愿意参加住房公积金制度？笔者认为，正是因为现行的住房公积金制度无论对于企业还是职工来说，很难说是一项“利多”的事业，甚至有损于他们的利益。
一、住房公积金制度对非公企业的利益分析
1991年首创于上海的住房公积金制度与中国城镇住房制度改革的需要密切相关。建国以来，我国一直实行福利分房制度，住房完全由政府和国有企业投资建造，并实行无偿分配，住房建设无法形成资金良性循环，住房建造与供应跟不上不断增长的城镇人口和住房需求，城市居民的住房短缺日益严重。因此，从20世纪80年代开始全国各个城市陆续展开住房制度改革，总的思路是从福利分房制过渡到住房市场化，主要由市场承担建设与分配住房的功能，从而使政府摆脱沉重的住房建设与维护的负担。改革的路径之一，就是将职工原先享有的实物分房福利转变为货币工资分配，具体的实现方式为发放住房补贴与缴存住房公积金。住房公积金作为实物分房转化为货币分房的改革产物，90年代迅速在全国推广开来。值得注意的是，在改革前只有政府机关、事业单位与国有企业才是福利分房制度的主要受益者，也正是这些单位在住房公积金制度建立之后构成了缴存者的主体，因为这是对员工取消实物分房之后的补偿。而对于非公企业来说，本来就没有实物分房之福利，也就不存在住房制度改革之后对员工的补偿，要求非公企业缴纳住房公积金构成了企业一项额外的负担。特别是随着市场经济的发展、民营企业与三资企业的壮大，非公企业逐步取代国有企业占据了市场的主流，这些企业都不是旧制度的受益者，现在却要求他们分担旧制度改革的成本，消极抵制住房公积金当然成为这些企业的选择。
20世纪90年代末到21世纪初，中国住房制度的市场化改革基本完成，住房公积金作为房改的制度设计之一对促进住房市场化起到了积极作用，因此被延续并推广开来。1999年国务院颁布了《住房公积金管理条例》，以行政法规的形式强制各类型企业为其职工缴存住房公积金。即使有了法律的强制力，但多年以来住房公积金的缴存主体仍局限在政府机关、事业单位与效益较好的国有企业，非公企业参与的热情依然不高。这里固然有历史的因素，也有现实的利益考量。对于政府机关与事业单位而言，其缴存的住房公积金归根结底是财政拨款，不会增加负担；而非公企业多半身处市场竞争非常充分的行业，其劳动力成本的高低对企业的竞争力有非常直接的影响。随着劳动与社会保险制度的完善、《劳动合同法》与《社会保险法》的实施，企业必须为职工缴纳“五险一金”。“五险”包括养老、医疗、工伤、生育和失业这五项社会保险，“一金”就是指住房公积金。光是“五险”的缴纳比例大概就占到职工工资总额的40%，超出了大多数国家的社保缴费水平，而各地住房公积金比例多是单位与个人各缴12%。也就是说，如果要缴纳住房公积金的话，企业必须在40%社会保险支出的基础上再增加24%的工资支出，这无疑是一项高额的成本负担，对于劳动密集型企业的影响尤为显著。这也是非公企业都不愿意参加住房公积金制度的原因。
二、住房公积金制度对缴存职工的利益分析
住房公积金是一种长期性住房储金，由职工个人和其所在单位按职工本人上一年度月平均工资的一定比例逐月缴纳，作为职工个人的住房基金专户储存、专项使用，其所有权归属于职工个人。因此，究其本质，住房公积金是职工工资的一部分，是职工劳动收入的一种表现形式。住房公积金制度的作用只是将劳动者应得的一部分劳动收入转化成住房公积金而已。在供求关系不发生变化的情况下，取消住房公积金制度虽然可能在一定时期内会影响劳动者的名义劳动收入，但从长远看劳动力的劳动收入曲线是不会发生变化的。通俗地讲，对于职工个人而言，住房公积金并非是一项额外的福利，只是将自己左边口袋的钱放进右边口袋而已。
一旦职工的劳动收入转化成住房公积金，虽然名义上仍然属于职工个人，但职工对这部分收入的支配权却受到极大的限制，必须专项用于住房消费。根据《住房公积金管理条例》第5条的规定，住房公积金只能用于职工购买、建造、翻建、大修自住住房，甚至连用来支付房租都受到严格限制。在目前城镇住房的供应模式下，职工几乎只有通过购房的方式才能动用自己名下的住房公积金。而住房公积金制度对缴存者最大的优惠就是提供低于商业银行利息的贷款，职工也只有通过购房才能享受这一优惠。但如今的房价已远远超出普通职工家庭的购买能力，只有中上收入家庭才有能力购买住房。对于无力购房的低收入职工而言，缴纳住房公积金不但自己用不上，还要“逆向补贴”给中高收入家庭享受低息贷款的福利。况且，并不是所有人都有购买住房的意愿，即使有能力购房的职工也可能因为各种原因而不买房，或许是已经拥有住房且无计划再购房，或许是因为工作流动的关系更倾向于租房。总而言之，住房公积金只对有购房意愿且有能力购房的职工才具有实际的效用；对于无意购房或无力购房的职工而言，缴存住房公积金不但无用武之地，而且因为工资总额的24%被限制使用，势必影响职工在住房之外的其他消费水平，一定程度上降低了其生活水准。
住房公积金制度提供给缴存职工的另一项优惠是可以免税，即可以在应税工资中扣除缴存额。由于住房公积金缴存比例与工资挂钩，收入越高的职工所获得的扣除额越大，免税的优惠也越大。对于中低收入者，由于工资基数低，往往应税工资尚达不到个人所得税的起征点，所谓住房公积金免税的好处对他们几乎形同虚设。目前，尚未加入住房公积金制度的非公企业其职工工资水平普遍低于已加入的企业，公积金免税优惠对这部分职工显然没有多少吸引力。也正因为他们的工资水平较低，住房消费水平也较低，无力承担购房的庞大支出，住房公积金的另一项贷款优惠对他们同样是“看得着、摸不着”。
职工缴存的住房公积金如果不能用于住房消费，长期来看，这部分住房储金必然会贬值。住房公积金储蓄存在三种贬值风险：政策性低利率贬值、普遍的通胀性贬值和快速上涨的房价带来的公积金购房支付能力急剧贬值。后两种贬值，对于一般的银行储蓄也存在，但第一种政策性低利率贬值却是住房公积金制度人为设计的结果。一般的银行储蓄遵循自愿的原则，老百姓将钱存在银行表明他愿意接受存款可能贬值的风险；住房公积金则不然，因为是一种强制性的长期储蓄，并且实行低存低贷，相当于强迫职工将工资的一部分以低于市场的利率长期存在公积金账户，存款贬值的风险是制度强加给职工的。1996年国务院房改领导小组的《关于加强住房公积金管理的意见》指出，当年归集的职工个人住房公积金按照活期存款利率，上年结转的职工个人住房公积金本息暂按3个月整存整取利率计息。以2012年6月8日公布的最新利率水平来看，当年归集的住房公积金存款利率仅为0.4%，上年结转的住房公积金存款利率为2.85%，远低于同期银行的五年期存款利率5.1%。
三、结语
住房公积金制度是20世纪末中国城镇住房发展模式转型的结果，作为旧体制的受益者，政府机关、事业单位与国有企业积极参与了制度转型，并从中继续获益；而作为体制外的非公企业，没有享受过旧体制的福利，自然不愿意负担制度转型的成本，并且加入住房公积金制度对其经营成本构成很大的负担，削弱了企业在市场上的竞争能力。对企业职工而言，则因职工自身住房消费意愿与家庭经济能力的差异而产生不同的效用：对实际购房并获得公积金贷款的职工有一定的正面效益；对无意或无力购房的职工则是负效益。因此，住房公积金“扩面”应当着眼于自身制度的完善，修改目前不公正、不合理的规则，给每个缴存者带来实实在在的利益，自然会吸引非公企业及其职工积极参与。如果只是单纯为了扩大公积金的覆盖面而“扩面”，甚至动用行政执法权强制非公企业参加，不但会遭到非公企业及其职工的抵制，也会使住房公积金制度落下 “公权侵害私权”的口实。
参考文献：
1.丛诚.中国住房和公积金制度发展大纲.上海辞书出版社.2008
2.朱剑红 王国诤.住房住房.辽宁人民出版社.1998
3.周威 叶剑平.住房公积金制度的法律与经济分析.经济体制改革.2009.1