水利工程管理体制探究
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[摘 要]我国是一个具有悠久灌溉历史的农业国家。搞好田间工程管理体制改革，可以实现水资源的优化配置，提高水的利用率，加强灌区的建设和管理，对提高农业综合生产能力、发展农村经济、增加农民收入和促进农业现代化都具有十分重要的意义。但是由于水利工程长期以来建设、管理、使用的过程中，各个利益主体之间相互博弈，表现县级以上政府由于工程散布在农田附近、规模小且数量多，因此很难管理好；乡镇基层政府由于自身财政吃力，也对工程监督不力；村委会等村级组织由于面临着缺钱与权的困境，也对水利工程无能无力；农户之间由于产权责任不清，导致每个人都试图最大化使用农村水利工程但没有人去用心维护。这些问题已经严重影响到灌区的生存、巩固和发展，如不尽快采取得力措施加以解决，将会影响到农业基础的稳固、农村经济的发展乃至社会的安定团结。为了解决上述问题，就必须对田间工程管理体制进行改革，以适应社会主义市场经济体制的要求，强化工程管理，适应灌区良性循环和建设现代化灌区的要求。
[关键词]水利工程 管理体制 改革
中图分类号：TV 文献标识码：A 文章编号：1009-914X（2014）21-0103-01
一、积极推动水利工程产权制度改革
我国在参考国外灌区改革经验时应因地制宜的采用适合我国国情的发展方式，才有利于促进水利工程管理体制改革的可持续发展。用水户协会方式是参与式灌溉管理的具体形式，是今后改革的发展趋势，但由于各灌区实际的管理方式等存在较大差异，要求所有灌区都推行用水户协会这种管理方式。各灌区应明确的是：只要某种方式既能落实管理责任、提高服务质量，又能增加社会效益和经济效益，那么就有存在的必要。各灌区应通过在实践中不断探索各种改制方式，最终选择一种或几种最符合当地实际和有利于灌区发展的方式。在我国灌区基层管理体制改革的过程中，共探索了包括承包、用水者协会、租赁等各种改制管理方式，经过实践证明，探索适宜中国灌区实际的参与式农民用水合作组织是我国水利工程发展改革的方向。农民用水户协会是我国农民用水合作组织的具体形式，在关中灌区改制中实践成功的承包，农民用水协会方式和股份合作制+农民用水协会方式都是我国灌区基层管理体制改革中的创新形式，我国其他灌区的改革可以借鉴吸收这两种方式的合理部分。
二、水利工程管理体制改革中存在的问题
1. 水价及水费改革不够彻底。
由于全国普遍存在的乡镇一级财政困难，乡政府负债运行。为此，对我国南方普遍实行分级管理的灌区来说，组建协会前通过乡财政来计征水费，而组建协会后，由协会统一负责向农户收缴水费，收齐后由协会直接与灌区专管单位结算，由此取消了村组及乡镇两级的收费环节。这样做有利于降低农民水费负担，有利于田间工程管护，但直接影响到村组或乡镇的经济利益，使其失去了将所收水费作为乡财政周转资金的机会，而且还会出现乡水管站人员要重新安置的新问题。为此，有些干部特别是乡村干部对灌区改革存在两种倾向：一种是不放手，尤其是水源条件好、水费收入多地方的干部，不愿丢掉这块利益；另一种是不插手，好多干部认为灌区改革是个别部门的事，而且工作难度很大，不愿参与这件事，工作中不闻不问，互相推诿，这两种倾向都是不对的。政府从管理灌区的具体事务中退出来，把末级渠系用水灌溉的管理职能交给用水户，这是政府职能转变和社会主义市场机制的必然要求，应积极推行，但绝不意味着撒手不管。灌区基层管理体制改革是为了更好地让农民受益，是为群众谋利益的大好事，是党政部门义不容辞的责任和义务，各级党政组织必须把灌区管理体制改革作为当前农村工作的一件大事，纳入重要议事日程，像抓土地承包那样抓灌区改革，认真研究部署。要高度负责、尽心尽力，转变领导方式，深入实际，调查研究，针对出现的问题，及时加以解决，确保灌区改革的顺利进行。
2. 水利工程产权改革存在阻力。
明确水利工程的产权是改革的基础，改革的过程中所采取的承包、租赁、股份合作和农民用水户协会等都是在明晰产权的前提下进行的。水利部出台的改革意见中指出：对于农户自用的工程，归该农户所有。非政府投资的农村水利工程，归投资人所有。受益户较多的水利工程实行多种形式的用水合作管理体制。在各级政府宣传、引导和扶持下，用水户在自愿的基础上，组建用水合作组织，由国家补助资金所形成的资产明确划归用水合作组织所有。农民用水户协会是最主要的用水合作组织，然而目前在发展农民用水户协会时经常碰到的问题是登记注册难。从道理上说，农民用水合作组织应当包括在农村专业经济技术协会内。但是由于民政部门对用水户协会缺乏了解，水利部门也未能主动地协调和民政部门的关系，加强沟通，许多地方民政部门对用水户协会的注册不批或要求十分苛刻。登记注册的门槛过高表现在：一是要求有独立的办公场所；二是要有相当数量的注册资金；三是收取高额的注册费用；四是在年审中高收费。这使得大部分协会无法登记注册，处在没有法律地位和法律保护的状态下运行。
3. 工程管理机制不健全。
农村水利的管理有所放松，重建轻管使得水利工程管理水平落后，技术水平较低，这制约了水利工程的发展。一些水利工程管理机构不健全，管理人员素质较低，造成了在执法过程中有法不依、执法不严的现象时有发生。一些管理人员文化水平低，缺乏必要的管理经验，造成工程管理不善。更有一些水利工程无管理机构，无专管人员，造成水利工程毁损严重。另外，近几年来农民的个体经济意识较强，农民忙于经营或弃农从商，集体观念淡薄，放松了水利建设和管理，致使水利工程老化失修毁损严重。而工程的管理人员由于待遇低，再加上基层的水利管理部门一般都无财政自，这样势必挫伤了管理人员对工程管理的积极性，这些不利因素都成为了水利工程产权制度改革的阻力。
三、水利工程管理体制改革显成效
通过对工程进行股份合作制、拍卖、承包、租赁和用水户协会等管理方式的改革，达到搞活经营和管好灌区的目的。实践表明，这几种管理方式的应用对我国灌区管理体制的改革具有重大意义。它不仅是思想观念及管理体制的变化，而且使灌区的管理方法和管理手段都发生了较大的变化。总体来说，水利工程产权制度的改革使得工程的管护责任得到了落实、提高了灌溉的社会效益和经济效益，同时又通过改革调动了农民参与维护和管理工程的积极性。
必须因地制宜的进行改革。政府应下发有关的政策、法律、法规以保证灌区改革的顺利进行；水管单位、地方政府、供水公司以及用水户等相关利益群体在改革的过程中要明确各自的定位，如何加大用水户的参与管理、降低供水成本、提高服务的质量等问题都不可忽视，由于改革是一项牵一发而动全身的系统工程，因此应注意发挥各方面的协同作用，保证灌区的健康发展。
参考文献
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