城镇化背景下失地农民养老保险保障水平研究

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇城镇化背景下失地农民养老保险保障水平研究范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

摘要：以上海市松江区佘山镇为样本，实地调研失地农民养老保险的运行情况，结果显示：失地农民养老保险存在保障水平低、农民受教育程度低、再就业难等问题。造成这些问题的原因在于征地补偿制度不合理、政府保障措施不到位、失地农民养老保险保障水平调整体系不科学。采取措施完善失农民养老保险制度，保障失地农民利益显得尤为重要。

关键词：失地农民；养老保险；保障水平；调查研究

中图分类号：F840.67 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）11-0030-05

一、引言

近年来，上海市城镇化进程不断加快，城镇化率已经由1978年的58.7%提高到2011年的89.3%。城镇化水平的提高，产生很多失地农民。农民失去了土地也就意味着失去了基本的生活来源，由于失地农民文化水平普遍偏低，自身掌握的技能又比较少，难以在就业市场上找到合适的工作，所以他们的养老金收入直接影响到征地后的基本生活。在构建上海市失地农民社会保障体系过程中，失地农民养老保险保障水平的高低是非常重要的，它不仅关系到失地农民征地后的基本生活，更关系到社会的和谐稳定。为此，本文通过对上海市松江区佘山镇失地农民养老保险实施情况的调查，反映调研地区存在的问题，并提出解决问题的对策。

二、调研地区选择依据

对失地农民养老保险的实施情况进行调查，就需要选择失地农民数量较多的地区进行实地调研，才能够获取比较详实的一手资料。近年来，佘山镇为了促进经济发展，大力实施“阳光动迁”政策，相继完成了上海辰山植物园、天马现代服务业集聚区、佘苑路1号地块、横山花园4队、佘山天文台、武警政治学院、鼎源路高压走廊、翠鑫苑等地块的居民动迁工作，征用了大面积的土地。五年来，已累计动迁农村居民2 600户，产生很多失地农民。因此，本调查选择佘山镇作为调研地点比较具有典型性和代表性。

由于征地时间的不同和征地安置政策的调整，佘山镇的失地农民可能会出现不同养老保险制度并存的情况，不同保障制度的保障水平还存在着差距，通过对参加不同保障制度的失地农民进行实地调研，能够详细地了解他们对现行政策的一些看法，以便为政府决策提供参考。本次调查共发放调查问卷600份，回收问卷580份，其中有效问卷556份，有效率达93%。

三、上海市松江区佘山镇的调查结果分析

（一）失地农民的土地征用状况分析

1. 失地农民的土地被征用情况。问卷数据显示，在被调查的失地农民中，有81%的失地农民土地已经被完全征用了，10%的失地农民土地被部分征用，仅有9%的失地农民土地没有被征用。

2. 征地补偿标准调研情况。虽然上海市的征地补偿标准从全国来看是比较高的，农用地的补偿标准已经达到每亩4.5万元。但从我们调查的结果来看，现行的补偿标准仍然难以满足失地农民的要求，有接近50%的失地农民认为目前的征地补偿制度是不合理的。

3. 失地农民对征地补偿制度的看法。为了能够详细地了解失地农民对征地补偿制度的一些看法，我们对现行征地补偿制度不满意的失地农民也进行了调研。调查显示，大部分的农民都认为补偿标准低，占调查样本总数的37%，还有占样本总数27%的失地农民认为居住在同一区县但补偿标准却不同，认为征地收益分配不合理的占样本总数的19%，认为征地过程不透明的占样本总数的17%。

4. 失地农民期望的征地补偿标准。

（1）建设用地和未利用耕地的补偿标准

针对建设用地和未利用耕地的补偿标准，调查数据显示，认为补偿标准达到3.5万元/亩的，占调查样本总数的28%，补偿标准在4万～5万元的，占调查样本总数的39%，认为补偿标准在5万元以上的，占调查样本总数的33%。

（2）农用地补偿标准

失地农民对于农用地的补偿标准，期望在4.5万元/亩的占样本总数的31%，期望4.5万～5万元的，占调查样本总数的41%，期望农用地补偿标准在5万元以上的，占调查样本总数的28%。

（3）粮棉地补偿标准

在调查的样本中，18%的失地农民认为粮棉地的补偿标准应该达到1 600元/亩，49%的失地农民认为粮棉地的补偿标准应该在1 600～2 000元，还有33%的失地农民认为补偿标准应该达到2 000元以上。

（4）蔬菜地补偿标准

30%的失地农民认为蔬菜地的补偿标准应该达到3 000元，46%的失地农民认为蔬菜地补偿标准应该在3 000～4 000元，另有24%的失地农民认为补偿标准应该在4 000元以上。

5. 土地征用后担心的问题。对于失地农民土地征用后最担心的问题，我们也进行了调研，调查显示，有307人选择了养老问题，占调查样本总数的55%；104人选择了就业问题，占调查样本总数的19%；96人选择了教育培训问题，占调查样本总数的17%；41人选择了生活水平下降，占调查样本总数的8%；仅有1%的人选择了其他。可以看出，失地农民最关心的还是他们的养老问题。

6. 失地农民期望的补偿方式。在对失地农民期望的补偿方式进行调研时发现，有236人选择了期望解决养老问题，占调查样本总数的42%；207人选择了期望能够解决就业问题，占调查样本总数的37%；另外，还有51人选择了一次性支付足够的钱，占调查样本总数的12%，其中大部分都是年轻人，他们主要是缺少创业启动资金，希望用获得的土地补偿金去创业；还有62人选择了提供教育培训，占样本总数的9%，这些人多处于中年，由于自身掌握的技能少，他们在就业市场上处于劣势，期望政府提供教育培训以提高自身文化素质水平。

（二）失地农民养老保险实施情况调查

1. 失地农民参加养老保险情况。在调查的失地农民中，大部分人参加的是“镇保”，占调查样本总数的78%，另有8%的失地农民参加的是城保，14%的失地农民参加征地养老，如图1所示。

2. 失地农民每月领取的养老金待遇标准。在所调查的失地农民群体中，大部分人每月领取的养老金待遇标准在851～950元，占调查样本总数的51%，领取750～850元的占调查样本总数的34%，养老金水平在951～1 050元的占调查样本总数的12%，领取1 050元以上的仅占调查样本总数的3%。

（三）失地农民就业培训调研情况

1. 失地农民就业状况。从调查的情况看，他们在失去土地后，仍有51人从事务农，占调查样本总数的9%；有118人从事保洁员，占调查样本总数的21%；有97人从事保安，占调查样本总数的17%；从事个体经营的有106人，占调查样本总数的19%；成为工人的有117人，占调查样本总数的21%；失业的有38人，占调查样本总数的7%。

2. 失地农民再就业困难程度调研情况。在调查的失地农民中，47%的失地农民认为再就业是非常困难的，37%的失地农民认为再就业一般困难，只有16%的失地农民认为再就业是没有困难的。

3. 失地农民未能就业原因的调查情况。针对失地农民未能就业的原因也进行了调查，问卷数据显示，有39.75%的失地农民认为是自身的文化素质低不能够顺利就业，27.7%的失地农民认为自身掌握的技能少，难以找到工作，18.35%的失地农民认为自己的年龄大无法找到工作，也有14.21%的失地农民在失地后不想找工作。

四、上海市松江区佘山镇失地农民养老保险的调查结论

通过实地调研发现松江区佘山镇失地农民养老保险还存在以下需要解决的问题。

（一）失地农民养老保险保障水平低

通过实地调研我们了解到，上海市现行的失地农民养老保险保障水平仍然没有达到失地农民要求的标准，51%的失地农民对目前的失地农民养老保险保障水平是不满意的，22%的失地农民对保障水平非常不满意，只有7%的失地农民对养老保险保障水平是非常满意的，20%的失地农民基本满意（见图2），可见提高养老保险保障水平已经势在必行。

通过对上海市已经颁布的失地农民养老保险相关政策进行梳理，也可以看出来，失地农民养老保险保障水平的历年调整幅度并不大，从另一个角度证明了失地农民难以对目前养老保险保障水平满意。

自2003年上海市颁布小城镇社会保险暂行办法至今，上海市每年都会根据本市职工平均工资增长幅度和居民消费价格指数的变化情况对失地农民养老保险待遇予以调整，如表1所示。

可以发现每年的养老金增长幅度差别较大，增长最多的是2008年每月增加100元，增长最少的是2005年每月只增加35元，不固定的增长金额难以从根本上保障失地农民的自身利益。

自2007年开始，上海市人保局每年都会下发一个补充通知，适当地提高失地农民养老金标准（见表2），但增加的金额并不多，2007年和2009年每月只增加了15元，增长幅度最多的是2011年，每月增加55元。在生活成本不断增加的情况下，目前每年增加的养老金已经难以满足失地农民的要求，有必要提高失地农民的养老金标准。

（二）失地农民受教育程度低

从调查情况来看，失地农民的受教育程度普遍偏低，大部分人只具有小学或初中学历，分别占调查样本总数的20%和38%，高中文化水平的占调查样本总数的23%，大专以上学历的占样本总数的12%。另外，各个年龄段的失地农民文化水平差别较大，50周岁以上的失地农民基本属于文盲和半文盲，占调查样本总数的7%（图3所示）。由于失地农民的文化水平低，而且掌握的技能少，增加了他们就业的难度。

（三）失地农民再就业难

目前针对失地农民实施的很多养老保险政策，都只是一种生活指向性的安排，而并不是一种就业指向性的安排[1]。建立失地农民养老保险制度能够解决失地农民的养老保险问题，但并没有解决失地农民生产方式转变和职业转换的问题。调研发现有大部分的失地农民都能够解决自身的就业问题，但大部分从事的都是很低级的工作，保洁员、保安和建筑工人是失地农民的主要就业方向。这种劳动方式对从业人员要求低，竞争人数多也使他们再就业遇到了很多困难。另外，许多失地农民都没有接受过正规的教育培训，他们想自主创业也是比较困难的。大多数的失地农民都希望政府能够对他们进行培训，掌握一门技术受益终生。

五、上海市松江区佘山镇失地农民养老保险问题的成因分析

1999年以来，我国针对失地农民采取的政策是一次性货币补偿，但是这种方式没有将失地农民的长远生活考虑在内，而且在征地的过程中，容易发生侵犯失地农民利益的情况，这严重地影响了城镇化的进程和失地农民养老保险制度的建设。

（一）征地补偿制度不合理

目前我国采取的征地补偿制度还存在很明显的计划经济特征，在市场经济逐步健全的情况下，如果土地补偿标准仍然按照计划经济时代的思路进行，显然是不合理的。根据《中国人民共和国土地管理法》的有关规定，计算土地征用补偿标准也是根据土地前三年的平均产值。这种补偿方式不仅违反市场经济规律，也难以准确地反映土地市场的供求状况，更不能保障失地农民的长远生活。上海市的征地补偿标准与全国其他地区相比是比较高的，各区县粮棉地的征地补偿标准是相同的为1 570元/亩，蔬菜地的补偿标准各区县是不同的，闵行区、徐汇区华泾镇和长宁区新泾镇补偿标准较高为3 260元/亩，而崇明县的蔬菜地补偿标准在上海市各区县中是最低的仅为2 750元/亩，其他各区县补偿标准是一致的为2 900元/亩。但我们还要看到目前上海市征地补偿制度的不足之处，上海市在征地过程中实施的补偿办法是上海市物价局和财政局在2006年制定的，已经难以适应现在的经济发展形势。如果仍然按照现行办法来补偿失地农民，是很难满足失地农民的愿望，更不能提高他们的养老保险保障水平。所以，应该结合近几年上海市经济发展的实际情况，尽快制定新的征地补偿制度。

（二）政府保障措施不到位

通过调研发现，一半以上的失地农民很难找到满意的工作，一方面，这与失地农民的文化水平低有关，另一方面也与政府的责任缺失有关。在受调查的失地农民群体中还有34%的人没有参加过政府的培训（图4所示），这表明政府的培训工作还不到位。失地农民由于长期从事务农，基本只会种植和养殖技术，很难接受到专业的技能培训。即使那些有工作经验的失地农民，他们在企业所做的也都是体力劳动，没有学到真正的技术。他们也期望政府能够提供培训，在接受调查的失地农民群体中，27.88%的人选择了计算机培训，16.91%的人选择了家政服务培训，16.01%的人选择了厨师培训，13.85%的人选择了家电维修培训，13.13%的人选择电焊工培训，12.23%的人选择了美容美发培训，见图5。

总之，失地农民面临很多就业难和创业难的问题，他们很难依靠自身的能力去解决这些问题。因此，政府应该承担解决失地农民就业难和创业难问题的责任，把解决失地农民的就业问题从制度上和政策上予以落实。

（三）失地农民养老保险保障水平调整体系不科学

上海市失地农民养老保险保障水平虽然在逐年地得到提高，但是这种调整幅度仍然难以确保失地农民养老保障权利的充分实现。上海市已经为失地农民养老保险保障水平的提高做出了很大的努力，每年都会根据上海市职工平均工资增长幅度和居民消费价格指数的变化情况予以调整，但这种调整幅度存在很大的不确定性，有的年份每人每月增加40元，有的年份每人每月增加100元，现行的养老金调整方式，一般是按照社会平均工资的浮动或者根据社会经济发展状况来进行的，具有很大的随意性和盲目性，未能将养老保险保障水平的调整与经济发展的各项指标结合起来，缺乏科学的精算，缺乏具体可行的操作化指标或标准体系，从而也无法保障调整后的养老保险待遇标准适应社会经济发展水平。

因此，采取合理的失地农民养老保险待遇的动态调整机制，对保障失地农民的生存权和发展权，让失地农民分享社会经济发展成果，具有重要的现实意义[2]。

六、完善上海市失地农民养老保险制度的对策

随着上海市城镇化进程的加快，土地非农化现象仍会存在，还会产生很多失地农民。因此，如何完善失地农民养老保险制度，保障失地农民利益将显得尤为重要。

（一）提高征地补偿标准，完善征地补偿制度

制定合理的征地补偿标准，不能仅仅考虑到土地征用前的价值，更应该考虑到征用土地后由于土地所处的地理位置、土地市场的供求关系、社会经济发展的状况以及政府的政策等因素影响下的土地增值部分[3]。土地是农民重要的生产资料，它对农民而言不仅仅只具有简单的生活保障功能，更具有就业保障功能，因此，征地补偿标准的制定还要考虑到农民失去土地后产生的再就业成本及物价上涨增加的生活成本。当然，也要清醒地认识到上海市各区县的不同经济发展状况，所以制定征地补偿标准也要充分考虑到各区县政府的财政收支情况，科学地制定征地补偿标准。

与此同时，对现行的征用土地分配制度改革也是很有必要的，政府征用土地后将其卖给开发商，这中间产生的利润是巨大的，但农民只获得了很少的一部分，大部分都被政府和开发商获取，这种不合理的分配制度不仅容易滋生腐败，还会造成土地要素市场产生不合理的交易价格。失地农民的经济利益也受到了极大的损害，使农民和政府之间的矛盾逐渐增大，影响社会的和谐稳定。因此，对征用土地分配制度改革，就要坚持维护失地农民切身经济利益的原则，在对土地收益进行分配的过程中，要给予失地农民更多的土地收益，这不仅能够保障失地农民的经济利益，还能让失地农民分享到城镇化带来的好处。

（二）加强教育培训，促进失地农民就业

就业是民生之本，由于失地农民的自身文化素质偏低，掌握的劳动技能少，他们很难在城市中找到合适的工作岗位。解决失地农民就业问题的关键就在于提高失地农民的自身素质，鼓励他们参加教育培训，使他们能够适应现代市场的要求。政府部门还应健全现有的就业培训体系，根据失地农民的自身特点，有针对性的进行培训，以便顺利地促进失地农民就业。在此基础上，政府部门还应该加强对失地农民的就业指导，结合本地区的实际情况，制定优惠政策促进失地农民顺利就业。考虑到失地农民的自身文化水平，政府要大力扶持第三产业，鼓励其吸收失地农民，对于招用失地农民的企业给予一定的鼓励和政策优惠，同时还要在政策上对自主创业的失地农民给予特殊的照顾，以实现失地农民的多渠道就业。

（三）促进征地养老制度与“镇保”制度并轨，提高失地农民“镇保”待遇标准

2011年《社会保险法》实施后，上海市已经由原来的五种社会保险制度转变为三种社会保险制度，即“城保”、“居保”和“新农保”，不仅面临着新老被征地人员之间社保待遇的比较，也将面临着被征地人员与外来从业人员社保待遇的比较[4]。所以，政府可以从制度设计方面提高失地农民的社保待遇。

由于上海市征地养老制度是各区县负责实施，它的预防风险能力并不高。同时各区县的失地农民享受的养老保险待遇标准差距也各不相同，因此，要逐步将征地养老制度与“镇保”制度并轨，以保障上海市失地农民能够适用统一的社会保障制度。目前，“镇保”待遇标准相对较低，有的甚至低于征地城保人员。随着《社会保险法》的实施，“城保”、“镇保”和“综保”的并轨，造成部分失地农民享受的养老待遇标准还没有外来从业人员的待遇标准高，导致社会成员的不公平，影响了社会的和谐稳定。因此，政府要加大财政投入力度，拿出部分土地收益，进一步提高失地农民的“镇保”待遇标准。

（四）构建科学的失地农民养老保险保障水平调整机制

通过调研发现，上海市现行的失地农民养老保障水平待遇调整机制未能将养老保险保障水平的调整与经济发展的各项指标结合起来，养老保险待遇调整只是根据本市职工平均工资增长幅度和居民消费价格指数的变化情况予以调整，这种待遇调整方法具有很大的随意性，缺乏科学的精算，无法保障调整后的养老保险待遇能够满足失地农民的生活需要。因此，要结合上海市的实际情况构建科学的失地农民养老保险保障水平调整机制，养老保险待遇的调整要将社会经济发展水平、物价水平、人口预期寿命和基金预算平衡等多方面的因素结合到一起[5]，才会提高失地农民养老保险保障水平。

参考文献：

[1]翟年祥，项光勤.城市化进程中失地农民就业的制约因素及政策支持[J].中国行政管理，2012，（2）：50-51.

[2]何宏莲，王威武.农地规模经营与农村社会保障制度关联分析[J].商业研究，2011，（12）：207-211.

[3]郭喜.被征地农民养老保障现状分析及政策改进[J].中国行政管理，2012，（5）：75-76.

[4]章慧琴.上海深度城市化进程中被征地农民社会保障问题研究[J].社会保障研究，2012，（3）：90-91.

[5]李佳，冯利民，陈世金.河北省被征地农民养老保险待遇调整探索——以秦皇岛市为例[J].保险研究，2010，（6）：70-72.