我国行政给付制度存在的问题及对策研究
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摘要：我国行政给付制度在实体上存在着给付范围狭窄、缺乏相对人义务性要求等不足，在程序上也有不完善之处，这些都制约着行政给付制度的发展。本文针对我国行政给付制度的不足，从实体和程序两个方面给出了一些建议。
关键词：行政给付；行政相对人；问题；建议
中图分类号：D922.1 文献标识码：A doi:10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2011.05.31 文章编号：1672-3309（2011）05-71-03
行政给付是我国行政法上的一个重要制度，它在维系社会公平正义、调整利益分配、维持社会稳定等方面都具有重要意义。然而，由于我国长期以来对行政给付制度未予足够的重视，致使有关行政给付的理论研究严重不足，现存的有关规定比较散乱且不够健全，远没有发挥其在促进经济发展、维系社会和谐与稳定等方面应有的社会作用。在越来越强调以人为本、建设社会主义和谐社会的今天，对我国行政给付制度进行深入细致的研究，分析其现存缺陷及不足之处，并在此基础上提出解决和完善的对策，无疑具有重要的理论意义和现实意义。
一、行政给付制度解读
行政给付理论最早提出时被称为“给付行政”。[1]“给付行政”一语是德国行政法学者的创造。1938年德国行政法学者福斯特霍夫在其开创性论文“作为给付主体的行政”中，首次提出“生存照顾”的行政理念，并在此基础上形成了给付行政的概念。[2]行政给付的概念在外延和内涵上的范围各国的规定并不一致，并且随着社会经济发展和法治进程的推进，这一概念的内涵与外延也呈现出扩张趋势。我国行政法学界关于行政给付概念的界定也不统一。一般来讲，行政给付有广义和狭义之分，我国行政法学界一般都采取狭义上的概念，即行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力等情况下，以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下，根据申请人的申请，依照有关法律、法规或者政策的规定，赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。[3]在这个概念中只是将给付定位于“生存照顾”的层面上，对于服务性给付没有囊括。这个定义的内涵小于宪法的规定，我国宪法第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会保障残废军人的生活，抚恤烈士家属，优待军人家属。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。”由此我们可以看出，行政给付首先是一种授益性的行政行为，行政相对人是权利的享有方；国家是行政给付义务的主体，是义务的承担方。其次，行政给付的内容表现为一定的物质权益或者与物质相关的权益。再次，行政给付是依申请的行政行为。除了在自然灾害等紧急状态下由行政主体主动实施外，基本上都是根据相对人的申请而做出。
行政给付作为行政法领域一个重要的制度，在我国的人权建设、社会保障制度以及社会资源配置等方面都发挥着重要的作用，其价值主要体现在：第一，对人权的尊重。人权首先体现为生存权，其次是发展权，行政给付制度建立的基础是人们的生存权和发展权。生存权体现在任何人因贫困而导致生活困难时都有向政府求助获得帮助以维持生存的权利。发展权是生存权的延伸，在物质给付的基础上得到就业、技能培训等服务性给付的权利，现代行政给付理论不仅要定位于生存权层面，还要考虑发展权。因此，行政给付制度的实施有利于促进政府对人权的尊重。第二，有利于社会保障制度的完善。社会保障制度是国家和社会依据一定的法律和规定，通过收入的再分配，对社会成员的基本生活权利予以保障的一项重要制度安排。[4]行政给付制度作为社会保障制度的一个组成部分，在相对人因贫困而导致生活困难时政府及时给予帮助，这在客观上确保了困难人群的基本生活权利，完善了社会保障制度。第三，对公共资源进行再分配，以维护社会公正。行政给付是国家宏观调控的手段，是政府利用行政手段对社会资源进行的再分配。解决困难人群的基本生活，使他们能够享有当地最基本的生活水平，以维护社会公正，促进社会的可持续发展。
目前，我国的行政给付法律制度主要由城市居民最低生活保障制度、自然灾害救助、城市流浪乞讨人员、低收入人口救助、特殊事件救助等具体法律制度组成。尽管存在以上诸多制度，但仍不能满足我国当前的经济和社会发展要求。我国刚刚通过的“十二五”规划强调要更加关注民生，注重民众的生活质量，这在客观上对我国的行政给付制度提出了更高的要求。目前，我国行政给付制度存在的问题主要表现在以下几个方面：
（一）行政给付范围过于狭窄
我国目前并没有一部专门的行政给付制度方面的法律，关于行政给付制度的规定基本上是零散的分布在一些法律、法规当中。而且这些法律法规所规定的给付主体相对单一；给付对象也比较狭窄，仅限于个人，并没有将需要帮扶的企业组织纳入其中；对于给付客体也仅限于狭义上的行政给付范围，并没有包括对就业的帮扶、技能的帮扶等服务性给付。
（二）助成性行政指导的价值体现不明确
行政给付作为一种社会福利，是对特定相对人的一种帮扶，赋予其一定的物质或物质利益。行政给付的初衷是对人们在遭受天灾人祸等条件下导致生活困难，不能维系其基本生活水平时由政府给予帮扶，使其能够摆脱困难达到自力更生的程度。然而，在现实生活中，行政给付只是一种一次性或连续性的机械式的给付，缺乏行政引导功能，没有体现出助成性行政指导的价值。
（三）缺少对行政相对人的义务性要求
由权利和义务的相对性原理，我们知道享有权利必然要尽义务。马克思曾经说过：“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”。对于授益性的行政行为，国家和社会是义务主体，行政相对人是权利主体。行政给付行为作为一种授益性的行政行为，其特征之一即表现为无偿性。所谓无偿性，就是不要求相对人支付一定量的金钱或物质为条件就能得到该利益。这里的无偿性并不是行政相对人不需要履行任何义务，而只是不需要支付一定量金钱或物质。义务要想很好地得到履行，权利主体也必须要很好地给予配合。我国目前的行政给付制度缺少对行政相对人的义务性要求，这也是我国当前行政给付制度不能很好发挥功用的一个重要原因。
（四）缺少专门的给付程序立法
我国目前还没有专门的行政给付方面的法律，其规定主要散见于一些相关的法律法规中，如《残疾人保障法》、《军人抚恤优待条例》、《城市居民最低生活保障条例》等。这些法律法规中关于给付的申请、调查、审批、款物的领取等程序规定并不一致而且非常笼统，这样不利于行政给付的实现。
三、完善我国行政给付制度的建议
我国行政给付从实体制度方面看，存在给付主体、给付客体和给付对象范围过窄的问题。从程序制度方面看，存在行政给付程序缺失的弊端。所以，完善我国行政给付制度，必须从实体和程序两个方面着手：
（一）实体方面
1.扩大行政给付的范围。笔者认为，行政给付的范围无外乎是主体范围、对象范围和客体范围，即：谁给、给谁以及给什么的问题。行政给付的范围应与社会经济的发展相适应，应随着经济的发展而逐步扩大，从最基础的生存给付扩展到服务给付领域，具体可表现在三个方面：第一，从行政给付理论上看，行政给付主体仅指行政机关主体，由各级人民政府和政府的职能部门来具体实施。随着行政给付制度的完善，给付范围的扩大，政府的给付负担也在逐渐加重。对此，可以适当引入机关主体之外的其他行政主体，以机关行政主体为主联合其他有能力的法律法规授权的组织以及其他社会公权力组织，实现给付主体的多样性，来确保行政给付的给付能力。第二，在给付对象上，我国行政给付还仅限于个人，并没有把企业纳入其中。对于需要帮扶的企业，通过行政给付渡过难关恢复活力，同样可以为社会创造价值。笔者认为，对于一定情形下需要帮扶的企业也应当纳入到行政给付的范围中来，个人和企业都应当成为行政给付的对象。第三，我国目前行政给付的客体范围，基本上是生存层面上的（譬如抚恤金，特定人员退休金、社会救济金、发给灾民的生活救济费和救助物资，安置、抢救、转移灾民而支出的费用和物资等），这些只是满足生存的最基本物质需求，并没有关于就业的帮扶、技能的帮扶等服务性给付。随着社会发展，行政给付的范围也要由物质向服务方向扩展，不仅考虑相对人生活困难的问题，还要考虑其个人发展问题。在物质给付的基础上，加强对就业、技能培训等服务性给付，服务性给付将是现代救助制度的一个发展方向。
2.体现助成性行政指导的作用。行政给付行为作为政府的一种行政行为，是国家对社会资源再分配的一种手段，国家将部分社会公共资源转化为特定人群的个体资源以实现社会的公正。但过于将公共资源转化为特定人群的个体资源，将会导致社会分配不公，不利于整个社会的协调发展。现代行政的基本价值是一种“双服务”理念，既服务于公共利益，又服务于个人利益，最好地实现公共利益与个人利益的周期转化，以实现社会公正。[5]行政给付只是暂时解决了申请人的生活困难问题，只有让申请人能够自食其力地去创造价值，实现自身利益最大化才是根本。在给付之前加强对申请人再就业方面的引导，在给付之后要进行一些必要技能的指导、信息的指导、就业的指导等，使其能够尽快摆脱受给付的处境，实现自食其力为社会创造价值。坚持行政给付的同时加强行政指导，这样才能达到标本兼治的目的，既有利于社会公正，又有利于行政给付制度的良性发展。
3.强化行政相对人的义务。我国研究行政给付的观点大都从授益性行政行为的特征上来论断，定位授益性行政行为的义务主体为单一的行政主体，行政相对人是唯一的权利方。笔者试图从权利义务相对性原理为视角，在行政给付领域强调一下相对人的义务。相对人的义务可以体现为三个方面：第一，诚实守信义务。行政相对人进行申请时必须诚实地反映自己的真实情况，不能弄虚作假或以其他欺骗的手段来获取给付。对于给付的利益资源，相对人要节约使用，杜绝浪费或奢侈生活，更不得用于赌博等违法犯罪活动的支出，切实将其用于解决实际的生活困难。第二，及时告知义务。行政给付的方式，可以分为一次性给付和连续性给付。在连续性给付中，当情况发生变化不再满足给付条件时，行政相对人要及时告知其行政主管机关取消给付，行政主管机关核实无误后应当予以取消。避免对社会资源的不合理给付，以实现社会资源的公正配置。①第三，恪守穷尽自我救济的义务。恪守穷尽自我救济的义务就是要求申请人在自己努力劳动创造价值之后，仍不能维持其基本的生活时，才可以借助国家公权力来维系自身不足的一种补救措施。在申请行政给付之前，个人必须在力所能及的范围内去努力劳动，为自己生活水平的提高做出努力，在竭尽己力仍然不能自立的情况下才可以申请行政给付。如果因好吃懒做等所导致的生活困难都能很容易获得行政给付、得到国家的给付救济，那么势必导致更多的人不去努力劳动而等待国家救济。这样对国家与社会都是不利的，也有违行政给付制度的宗旨。所以，在行政给付制度上必须要强调申请人恪守穷尽自我救济的义务。
（二）程序方面
一直以来我国有重实体轻程序的传统，在行政法领域也不例外。目前，我国法律法规对于行政给付程序方面的规定非常少，且缺乏可操作性。实践中，给付申请人的权利难以得到有效落实。因此，应该对行政给付程序作详细的制度设计。
1、告知程序。当行政主体作出行政行为时，应当告知作出该决定的理由。这是公正性的基础，也是满足申请人知情权的体现。行政主体履行告知义务，能够使相对人对行政主体的行政行为更加信服和尊重。告知应当包括两种情形。首先，根据我国目前现有的法律法规，可以申请行政给付的情形、申领程序、申领人的义务、什么情形下给予一次性的发放、什么情形下给予定期发放、什么情形下给予临时发放等，都要以书面形式作出明确的说明，让相对人能一目了然。其次，当申请行政给付未获批准时，应当告知相对人不予批准的理由及如何救济等。
2、审查程序。对给付申请的审查程序可以分为形式审查和实质审查两个部分。先从形式上给予审查，如果符合形式审查要求，再启动实质的审查程序。形式审查主要审查申请人提交的申请材料是否齐全、申请是否属于行政给付的事项、形式是否符合要求等三个部分。行政机关依照相关法律、法规的规定，对申请材料进行初步审查之后，对于符合给付要求的予以受理并通知给付申请人；不符合要求但是可以当场更正的应当允许申请人当场更正；给付申请材料不齐全，能够一次性告知给付申请人需要补充材料的，就一次性告知。实质审查是对给付申请材料内容的真实性、合法性的审查，从而作出是否同意给付的审查。实质审查可以采取多种调查方式，行政给付主管机关可以委托村委会或居委会调查，也可以亲自走访调查。关键在于查明申请人的真实状况（如家庭人口、收入情况、经济来源、消费水平等进行调查核实），再结合当地的实际状况综合考量。无论是委托调查还是亲自走访，申请人陈述和申辩的权利一定要予以保留。在此基础上作出是否同意行政给付申请的决定。
3、异议公示程序。为确保行政给付的准确性、真实性，可以在作出行政给付决定后给予一定的公示期。对申请人上报的材料是否真实、村委会或居委会在接受委托调查时是否有作弊行为等，任何人都有权向该行政主管机关提出意见。行政主管机关经过调查核实，对情况属实的应当予以纠正。对过了公示期没有异议或异议不成立，再予以行政给付的发放。
4、给付程序。在给付方式上应当分情形处理，对于特大自然灾害需临时性发放的情形，解决灾民的吃、穿、住、治病等紧急情形的，可以设定先给付再审查的程序，并且给付应当首先选择物质给付。除临时性和一次性给付外，对于定期性发放的行政给付（如伤残抚恤金、离退休金、烈军属生活困难补助等）要体现持续性、稳定性的原则，由行政主管机关定期（按月或年）给付申请人，以货币为主，必要时可以予以物质给付。
注释:
① 全国各地不乏出现相对人去世后行政主体还继续给付的案例。
参考文献：
［１］ 邹姣凤.我国行政给付制度的完善研究[D].长沙：湖南大学法学院，2008.
［2］ 闫尔宝.关于给付行政的若干思考――以德日行政法为中心[J].行政法学研究，2010,(03)：29-35.
［3］ 姜明安.行政法与行政诉讼法[Ｍ].北京：北京大学出版社，高等教育出版社，2007：272-279.
［4］ 徐治彬.中国社会保障制度建设的基本经验和主要问题探析[J].经济研究导刊，2010,(01)：85-87.
［5］ 于玉艳.和谐社会中行政给付制度的伦理维度探析[J].重庆行政，2007,(03)：37-39.