事业单位绩效预算改革问题探讨
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[提要] 绩效预算是当前预算改革阶段比较关注的问题，也是转变政府职能和深化行政管理体系急需的改革措施。本文从我国事业单位实际情况出发，针对绩效预算的若干问题，提出绩效预算的实施途径和步骤，为事业单位绩效预算改革指明方向，并提出建议。
关键词：绩效预算改革；绩效管理制度；绩效预算评价体系
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2014年2月28日
一、事业单位绩效预算改革中的问题
（一）法律环境的制约。从各国绩效预算改革的成功经验来看，绩效预算的实施，首先要有法律制度的保障。目前，我国还处于传统预算的规范和完善阶段，预算法案还不完备，还存在预算编制不合理、预算审议流于形式、预算执行随意性大、公共支出中腐败现象严重等问题，缺乏绩效管理所需的法律法规保障。
（二）制度环境的制约。目前，西方国家的政府预算无论是在编制和执行的技术、科目的设置编排等方面，都已经深深地与市场经济相吻合了，是完全有利于财政为市场提供公共服务的。这就为绩效预算的实行，提供了坚实的政府预算管理制度基础。反观我国，不仅存在政府预算制度改革尚未到位的问题，而且市场经济体制本身也还处在建设和完善之中。因此，在我国事业单位推行绩效预算改革，存在制度环境不完善这一难题。
（三）管理水平的制约。西方国家推行绩效预算改革，是以较高的公共管理水平、政府的组织机构、管理制度等相对完善为基本依托的。但是，我国现行的政府事业单位管理还没能从根本上摆脱政府“无所不能”、“包揽一切”的错误认识和状态，这使得政府与市场之间的关系错位、越位、缺位的现象比比皆是。另外，官僚作风与观念仍然广泛的存在，而且趋于基层这种现象越严重，这种排斥绩效管理的组织结构会对绩效预算的应用产生巨大的抑制作用。
（四）监督体系不健全。推行绩效预算除了要有较高的政府执政能力和法律约束能力之外，还必须要有较强的社会监督能力。我国事业单位现行的预算监督体系还不完善。一是人大监督流于形式。人大审议预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。二是公众参与度低、民主化程度不同。一方面政府预算的透明度不高，未完全形成将国家的相关财政政策法规、各部门在财政管理方面的职责权限、财政收支预算的编制和执行及其结果等向全社会公布的惯例；另一方面公众缺乏参与预算监督的途径，根本无法实施有效的监督。三是财政部门的监督不力。四是审计部门的监督受制于被监督主体。我国各级审计部门均隶属于各级政府部门，它们的切身利益与被监督主体直接挂钩，这就使得审计部门的监督受制于各级政府，不能发挥其应有的监督职能。
（五）技术制约。实行绩效预算的关键是绩效指标的制定。而绩效指标的制定被各国公认为是一个极其复杂的问题，是一项技术性非常强的工作。对我国目前来说，技术困难是实行绩效预算改革的最大难题之一。
第一，指标体系指定的困难。我国事业单位目前主要开展的还只是项目支出的绩效评价，对基本支出的绩效评价尚未涉及，而且对项目支出的绩效评价大体上也只是停留在通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行评价的水准上。相对于项目支出的评价，基本支出的评价在技术上更是具有难度。目前，我国各地的财政基础数据库及其动态管理尚在建设和完善之中，事业单位及其职责更是在改革中不断变动，各个部门和单位的职责与标准的量化过程，也不是一蹴而就的。因次，对基本支出的绩效评价指标的制定，就更是难上加难。而绩效预算的改革必须覆盖整个事业单位的活动范围，否则其预算的绩效评价就是严重的残缺不全。
第二，评价标准设置的困难。（1）缺乏评价标准所依赖的系统数据。在各地已有的绩效评价实践中，运用的标准主要是经验值。这些经验值得到当地的普遍认可，具有较好的操作性。但经验值的积累需要一个过程，目前我国尚未形成本级财政的系统数据库，更谈不上形成全国性的系数数据库了；（2）产生的社会效益量化困难。政府部门的产出可以包括政策建议的提供、法律法规的执行、合同的谈判与管理以及其他各类商品和劳务。这些产出绩效的评定需要技术上的可行的标准，而政府部门以追求社会效益为主，大部分产出是不进入市场的，因此事业部门产出的收益无法通过市场机制来确认的，这就使得绩效评价的指标量化问题成了一个难题；（3）分类标准的确定存在困难。国际上现行的绩效评价分类，是按照支出经费的功能进行划分的。但我国事业单位现行的按经费设置科目的办法，使得预算支出的“类”级科目并不能完整地反映某项经济活动；而“款”级科目又不能明细地反映出某个具体支出事项，等等。
（六）成本核算困难。绩效预算改革的要求之一是改革部门收支核算为成本核算，将支出的效益与成本挂钩。但我国事业单位目前预算会计实行的还是收付实现制的核算基础，国库集中收付制度的完善与推进，也是一个长期的系统工程也是不可能一蹴而就的。
二、实行绩效预算的改革路径
（一）分步实施事业单位绩效预算。绩效预算是部门预算深化改革的必然要求，部门预算改革就是要建立完善的绩效预算管理体系，切实提高政府管理效能和财政资金有效性。但必须按照“积极试点，分步实施，逐步推进”的原则，深化绩效预算改革。目前，中央财政已经选择若干项目开始进行预算绩效评价的试点，为进一步推动绩效评价工作的深入发展，应按照“统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施”的原则，在总结各部门预算绩效评价工作的经验基础上，适当扩大试点范围，尝试将绩效评价的结果与部门预算编制的结合方式。逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政管理体系，而科学、规范的预算评价体系正是公共财政管理体系中不可缺少的组成部分。
（二）推行绩效预算改革必须从我国的国情出发。在保障改革顺利推行的法律、制度、管理监督等环境尚不健全的情况下，首先要修订相应的法律法规，尤其是完善《预算法》；其次是在建立完善的市场经济体制的基础上，改革完善政府预算管理制度，为绩效预算的推行打下坚实的基础；第三，正确处理政府与市场的关系，深化政府机构改革，提高政府管理水平；第四，确实发挥人大的审查监督作用，提高公众的参与度。另外，还应加强财政和审计部门的监督，形成完备有效的监督体系。
（三）制定统一规范的绩效评价管理办法，明确绩效评价的范围、对象和内容。为了使绩效评价工作有序的进行，对当前绩效评价中的不完善的部分，制定统一规范的绩效评价管理办法，使绩效评价工作能够顺利进行。要改变目前只对项目支出进行绩效评价的做法，逐步将绩效评价的范围扩大到包括基本支出在内的所有政府公共支出。绩效评价的内容应包括业务考评，不仅要考评项目的资金落实、资金使用及财务管理状况等，更要考评项目绩效目标的合理性及项目目标的完成情况。
（四）探索建立绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。绩效评价首先要求建立完整的绩效评价指标体系和基础资料数据库，使项目的绩效目标能够量化、具体化，为评价各类项目的绩效提供有效的支持。因此，要按照定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的原则，在试点的基础上，逐步探索建立起一套绩效评价指标体系和绩效预算基础资料数据库。
三、我国实施绩效预算的实施步骤
（一）逐步完善绩效预算。目前，我国事业单位各部门在本部门的发展规划上都制定了与国家五年计划相一致的改革发展计划，以此为前提，细化年度工作计划，制定年度绩效计划指标，并将预算执行与其联系起来，更好地贯彻滚动式的预算管理。
（二）建立健全绩效管理制度体系。科学的管理制度是指导各项工作的决定因素，是实现科学化、规范化的基本手段。建立健全绩效管理制度体系，就是把绩效理念融入预算管理的全过程，建立事前有绩效目标，事中有绩效监控，事后有绩效评价的首尾衔接的预算管理体系。通过管理体系持续、循环地运作，形成一套量化、科学的绩效目标和指标体系，不断提高公共部门管理和决策水平。
（三）建立全国基本统一的绩效指标和标准体系。建立绩效评价指标体系和绩效标准体系，是实施预算绩效管理的核心问题，也是各地的事业单位的一致要求。如根据个部门运行的特点，按照一定的分类标准，对机关运行经费支出和评价对象进行科学合理、层次清晰的分类，形成完整的指标体系，以评价其运行经费支出的经济性、效率性和有效性，揭示机关运行经费支出存在问题。要从国家层面建立基本统一的指标和标准体系，使地区间同类支出绩效具有可比性。同时，可采取分工负责、先易后难的办法，在先期推行绩效管理的省市，就各类支出建立基本统一的框架性指标和标准体系，由财政部门依据该框架、标准进行统一梳理审定，并开展试点。通过不断实践，使这个框架体系更加充实完善，逐步建立起全国基本统一的绩效指标和标准体系。
（四）应用绩效―成本分析法制定项目计划绩效预算。实施项目计划绩效预算的关键在于项目的申请和立项。一个大项目的实行往往要分成好几个分项同步进行，而每个分项目的进行情况对整个项目有实质性的影响，为了对项目的绩效进行评估，引入绩效――成本分析的方法，将一定时期内的支出与效益进行对比分析，以评价绩效目标实现程度。
（五）实行部分的权责发生制会计，全面反映政府绩效。现行的事业单位收付实现制会计方法，对政府资源投入的控制功能较强，而对产出的管理功能较弱。相对于收付实现制，全责发生制通过计提固定资产折旧和反映一些长期项目和或有债务的信息，能够更准确、更全面地反映政府在一个时期内提品和服务所耗费的成本，更好地将预算确认的成本与预期的绩效成果进行配比，从而支持管理者的有效决策，有利于加强管理者对产出和结果的责任，有利于促进全面的绩效管理改革。
主要参考文献：
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