公共产品供给民营化背景下的政府规制研究
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作者简介：聂永有，博士，副教授，主要研究方向为资源与环境经济。
基金项目：教育部人文社科规划基金项目“公共治理视角下的我国静脉产业发展政策研究”（编号：10YJA790139）；上海市教委创新基金项目“生态视角下上海市商业活动空间结构研究”（编号：09YS47）。
摘要
20世纪90年代开始，我国启动了公用事业市场化改革，民营资本特别是外资流向自来水供给、污水处理、城市生活垃圾收集与处理、燃气供应等行业。私人部门的介入激活了公共产品供给市场，有利于社会福利的增进，但也招致了诸多问题。公共产品供给民营化，并不意味着政府的完全退出，政府始终负有向社会公众提供公共产品或服务的原始责任，民营化只是在提供的形式上完成了向私人部门的转移，政府应完成从公共产品直接提供者向规制者的角色转换。本文以城市生活垃圾产业为例，进行了系统的分析。认为有效的规制应建立在真实的规制环境上，在城市生活垃圾产业民营化的规制中，面临着现有规制者与合约方一体、规制机构与企业信息不对称、政府部门承诺有限等规制约束。基于目前的规制环境，我国城市生活垃圾产业在推进民营化的同时，应建立起独立的规制机构，加强监管，逐步纵向一体民营化以降低交易成本，在合约中采用指数化价格分享企业租金。
关键词城市生活垃圾产业；民营化；政府规制
中图分类号F062.6
文献标识码A
文章编号1002-2104(2012)01-0167-06
doi:103969/jissn1002-2104201201.027
自上世纪70年代起，发达国家掀起了一股公用事业民营化浪潮，公共产品或服务的直接提供者逐渐从公共部门向私人部门转移。一个典型的例子是英国水务产业的市场化改革，其通过重组流域性水务公司并上市实现了政府资本的退出及私人部门的介入。民营化旨在解决以“国有企业”形式提供公共产品存在的投资不足、效率低下、政府财政压力大等问题。我国在上世纪90年代启动了公用事业市场化改革，民营资本特别是外资流向自来水供给、污水处理、城市生活垃圾收集与处理、燃气供应等行业，私人部门的介入激活了公共产品供给市场，有利于社会福利的增进，但也招致了诸多问题[1]。例如，我国在公用事业改革初期，固定回报率常常出现在地方政府与外商的合约中，过高的投资回报率不仅有违将经营风险向私人部门转移的初衷，更甚者因政府财政无力履行合约而不得不重新收归“国有化”，沈阳自来水厂与中法水务的合约中投资回报率约定高达18%，中法水务在合约期前5年便收回了投资，沈阳市政府不堪压力而重新回购。在城市生活垃圾处理行业，因垃圾焚烧带来的环境污染问题屡屡引起公众不满乃至抗议。对上述现象的解读，笔者认为在于对公共产品供给民营化与政府规制之间的关系尚未有一个明晰的认识，部分地方政府因急于摆脱财政压力而“一卖了之”，或者当政者在任期间签订的合约存在不合理因素而无法在下一任继续履约。事实上，公共产品供给民营化，并不意味着政府的完全退出，政府始终负有向社会公众提供公共产品或服务的原始责任，民营化只是在提供的形式上完成了向私人部门的转移，而政府部门相应地需实现从“划桨者”向“掌舵者”的角色转换，对公共产品的提供负起监管责任。
传统上，采取“国有企业”形式提供公共产品初衷无非是解决公共产品的普遍服务问题，力求通过低收费或者免费，使全体居民享受到这种公共产品的服务[2]，但上述目标能达成的前提是“政府部门全知全能”且“国有企业与社会存在一致的目标函数”。事与愿违，实践表明“国有企业”的公共产品提供方式存在着供给能力不足、效率低下、无法实现普遍服务等问题，各国开始尝试民营资本介入公共产品的供给。随之而来的一个问题是，缺乏监管的民营化只是从“国有垄断”走向“私人垄断”，并不必然带来社会福利的增进。世界银行的一份报告中，总结了基础设施领域民营化所取得的一些成绩，但也不回避所存在的问题[3]。1990年代初，东欧和前苏联在未建立规制体系时，迅速推进国有企业的市场化改革，但到了1990年代末，改革者意识到忽视制度和竞争的制度框架的确立是一个错误，并由此认识到规制框架(regulatory framework) 的确立应先于企业的民营化[4]。
斯蒂格利茨的研究认为，在民营化之前建立有效的规制框架，能带来巨大的回报并有利于增加服务数量及降低服务价格[5]。由于民营化的成败往往受到所伴随的管制类型与管制程度的极大影响[6]，研究者认为在我国公用事业改革过程中应加强政府规制，促进公用事业的健康发展[7-8]。但由于我国的经济改革大多遵循“摸着石头过河”的路径，公用事业市场化改革至今尚未建立起健全的规制体系，从而影响了私人部门进入公共产品供给领域的积极性和改革的绩效。规制框架的建立亦面临着现有规制者与合约方一体、规制机构与企业信息不对称、政府部门承诺有限等约束，因此有效的规制应建立在对规制环境考量的基础上。本文以城市生活垃圾产业为例，对上述问题进行研究。
1我国城市生活垃圾产业现状及其技术经济特征
1.1城市生活垃圾产业现状
城市生活垃圾指城市居民和企事业单位在日常生活及为日常生活提供服务的活动中产生的废弃物，对废弃物进行收集、运输、处理构成了城市生活垃圾产业的核心内容。在城市生活垃圾中，有一部分存在较高的回收利用价值，我国在计划经济时代依赖供销社系统及物资系统而构建的资源再生回收体系较好地承担了对这部分废弃物进行回收利用的功能，而对其余利用价值较低的废弃物，多采取简单堆放的方式，几乎没有任何处置。1980年代起，一些城市逐步建立生活垃圾处置设施，对废弃物进行资源化、无害化处理。
2008年，全国城市生活垃圾清运量为15 437.7万t，拥有垃圾无害化处理厂509座，相应处理能力为315 153 t/日，全年共处理生活垃圾10 306.6万t，无害化处理率为66.8%，其中8 424万t采取了卫生填埋的处理方式，占无害化垃圾处理量的81.7%。不同地区城市生活垃圾处理情况差异较大，其中北京、天津、江苏等省市无害化处理率高于90%，而黑龙江、甘肃无害化处理率在30%左右，地区经济发展水平落后制约了对城市基础设施建设的投入，影响了城市生活垃圾的处置水平。从行业的角度来看，2008年我国包括部分产业废弃物和生活垃圾在内的废弃资源和废旧材料回收加工业有规模以上企业1 087家，该部分企业拥有从业人员14.2万人，实现总产值1 137.79亿元。相比之下，2003年该行业从业企业仅为107家，从业人员1.36万人，总产值49.94亿元，可见废弃资源和废旧材料回收加工业近年来发展之快。
城市生活垃圾产业建立在生活废弃物大量产生的基础上，我国目前正处在城市化进程中，这与发达国家的城市生活垃圾产业发展背景有着较大区别。德国、日本等废弃物处理情况较好的国家已完成了城市化进程，因而其产业的发展处在一个相对静态的环境，而我国则需将城市化因素纳入其中考虑。从表1中可以看到，我国城市化率稳步提升，但相应的城市生活垃圾清运量未见明显增加，这说明城市生活垃圾清运遇到了瓶颈问题，部分原因是城市边缘及相对贫穷区域垃圾清运没有及时跟进，即没有实现普遍服务。2003-2008年，无害化处理能力有了大幅增长，无害化处理率也从50.8%上升到了66.8%。我国城市生活垃圾产业发展的方向是对产生的废弃物进行及时清运，在不断提高无害化处理率的同时提高无害化处理的质量，而在这个过程中，需考虑城市化进程带来的影响，特别是废弃物产生量变化及其成分变动对处理能力及处理方式选择的影响。
1.2城市生活垃圾产业技术经济特征
不同产业特征各异，其治理方式要考虑该产业的特征才能做出合适的选择。本文主要从技术经济特征角度来考察城市生活垃圾产业。
城市生活垃圾的处理者可以从再生资源及其副产品（例如，垃圾发电厂发的电）的销售中获得一定收入，但并不足以补偿其处理成本。从一般意义上而言，城市生活垃圾产业目的在于通过收运、处置废弃物向公众提供优质的环境服务，兼具非排他性与非竞争性，属于城市公共品，政府部门自然是提供该服务的原始责任人，因而在直接提供方向私人部门转以后，最终的责任主体并没有转移。
（1）网络化、规模化。
城市公用事业多借助于网络传输系统为公众提供基础产品与服务，通常被认为具有不同程度的自然垄断性，例如电力、燃气、自来水等行业均表现出一定程度的网络性和自然垄断特征。但对城市生活垃圾产业的自然垄断特征现有研究并未达成一致。
从技术联系的角度，城市生活垃圾产业可以简单分为废弃物收运、处理两个环节。收运环节并不依靠物理管网系统，而是通过收运者“上门串户”的形式展开，在我国则主要是居民将生活废弃物定点投放，收运者定时清理收集运送。单个家庭的生活垃圾量几乎是固定的，即便存在变化，也是渐变的，因而一定区域内的废弃物量也是几乎固定的。在同一区域或临近区域，收运者多收集额外一户家庭（一个小区）垃圾的成本很低，即在运输能力内，收运的边际成本几乎为零。对此可以理解为，废弃物收集尽管不依赖物理管网系统展开，但却存在一个虚拟的收运网络系统。在处理环节，废弃物需要达到一定的量才能正常运作，否则，无法充分利用边际处理成本递减特性，造成垃圾处理企业的“产能闲置”。基于以上分析，本文认为城市生活垃圾收运、处理环节均存在着成本劣可加特征，即具有一定程度的自然垄断性，应对区域垃圾处理产权进行明确划分，并保障一定的处理需求量，以便其“网络化、规模化”发展。
（2）资产专用性。
产业投资某种程度上决定了产业的发展程度，而产业投资不足是城市生活垃圾产业普遍存在的一个现象，在一般意义上的经济利益驱动不足的解释之外，资产专用性程度及政府承诺可信度的影响是较为隐蔽却不容忽视的一点。垃圾处理产业投资存在较高程度的资产专用性，即一旦投入，很难转作他用，因而存在较高的市场退出壁垒。产业投资往往发生在市场环境较为有利之时，例如产业政策、政府承诺支持产业发展。然而，我国现阶段针对城市生活垃圾产业的产业政策及相关的政府承诺均存在多变不稳定的特点，特别是在不同的主政者任期内，政策很难保持一致性和连贯性，如果我们将其视为政府与企业之间的一种隐形契约，那么该契约是不完全的，自然产业投资不足就出现了。
2城市生活垃圾产业民营化基础、方式及规制约束
2.1城市生活垃圾产业民营化的基础
20世纪60年代兴起的新自由主义，认为政府对经济的调控是低效的，反对政府过度控制和干预经济，受新自由主义的影响，20世纪70年代起一些国家逐渐对产业“放松规制”，并在原先由政府垄断经营的领域引入竞争元素。公共选择学派认为 “没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供”，政府部门以“国有企业”形式来提供公共服务不仅效率低下，而且无力应付公共服务需求的扩张，在此背景下民营化逐渐成为公用事业改革的潮流。就我国城市生活垃圾产业而言，面临着以下几方面问题。
（1）政企不分，多头管理。
从计划经济时代以来，我国公用事业走的是一条国家统包统揽的道路，从投资、建设、运营到管理、维护、收费制定等由政府部门全权包揽，政府部门既是垄断经营者，也是管理者，并且在主管部门之外，往往存在诸多协管部门，形成“多龙治水”的局面。例如《上海市城市生活垃圾收运处置管理办法》规定“市容环境卫生管理部门负责本市生活垃圾处理的管理工作，区、县市容环境卫生管理部门负责本行政区域内生活垃圾处理的管理工作，业务上接受市市容环卫部门指导，本市经济、规划、财政、物价、房地等行政管理部门按照各自的职责，协同实施”。“多头管理，纵横分权”模式借着惯性从计划经济时代延续至今，尽管有所缓解但依然存在，其存在一定程度上符合我国当前的实际情况，但影响了公用事业行业的健康发展，权责不明，重复管理和相互推诿现象同时上演。
（2）投资渠道单一，财政压力大。
随着城市化进程的推进及公众对生活居住环境质量要求的提高，城市生活垃圾处理需求在不断扩大，对政府部门而言，面临着财政压力的问题。我国城市生活垃圾行业由政府财政投资为主，上世纪80年代以前，我国几乎没有投入对城市生活垃圾进行无害化处置。20世纪80年代起，一些城市开始建设垃圾处置设施。20世纪80年代末90年代初，德国、日本、加拿大等发达国家和世界银行等国际金融组织通过贷款等形式支援我国城市生活垃圾处理设施的建设[9]，随后私人部门也开始尝试介入，但发展至今政府财政依然是城市生活垃圾行业投入的主力军，而这正面临越来越大压力。以上海为例，2002年，政府财政 “城市环境基础设施建设投资”为126.99亿元，2009年该数额增长至282.74亿元，增加了2.23倍。我国政府也尝试着推进按“谁丢弃，谁付费”的原则对城市生活处理进行收费，例如2002年四部委联合制定了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度促进垃圾处理产业化的通知》，以期解决“城市垃圾处理投资渠道单一，缺少必要的设施建设、运行和维护资金，处理设施严重不足，处理水平普遍不高，相当一部分城市的土壤、水体、大气受到生活垃圾的污染，使生态环境和人民群众生活受到影响”等问题，随后各地方政府也积极响应，并采取了按户收费、按人收费、与用水量挂钩水费等收费方式，但至今依然无法有效落实，从而无法实现通过收费来解决城市生活垃圾产业基础设施建设资金来源渠道单一的问题。
（3）激励失当，经营效率低。
政府以“国有企业”模式经营，对投资、运营成本进行全额补贴，“国有企业”经营者拥有关于成本的全部信息且其回报与经营效率是脱钩的，即没有降低成本的激励，企业经营者利用自己的权力实施一些最大化个人利益的行为，而非通过改善管理、提升技术水平来提高企业经营的效率。公用事业行业的“国有企业”存在管理不善、人员冗余、技术落后等问题，因而企业经营是非效率的。这在城市生活垃圾行业得到了实证研究，萨瓦斯总结了这些针对发达国家的研究得出如下结论：“虽然具体幅度从14%到124%不等，但市政垃圾收集要比合同承包平均多花35%的费用”[10]。
2.2城市生活垃圾产业民营化的方式
公用事业民营化并非指政府从公用事业领域完全退出，事实上一切私人部门介入公用事业领域的行为皆可被认为是程度不同的民营化。由于是通过公共部门与私人部门合作的方式来提供公用事业产品及服务，因此公用事业的民营化也被称为公私合伙制（PublicPrivate Partnerships，简称PPP），在该方式下，政府仍对向公众提供相关产品负责，但在具体执行上则通过一系列制度安排由私人部门参与其中。目前公用事业民营化常用的有以下几种形式：
（1）服务外包。
服务外包指的是政府拥有项目的所有权，通过合约关系将项目的运营、维护等环节交付私人部门执行，借助私人部门的管理及技术优势提高运作效率，为公众提供优质的公共服务。一般服务外包的合约期限相对较短，适用于城市生活垃圾清扫、公共娱乐场所经营等。
（2）特许经营。
特许经营较早运用于实践中，即通过合约允许私人部门进入公用事业规划、投资、建设、运营、维护等环节。按进入环节的不同，特许经营又可以分为BOT（BuildOpreateTransfer），即私人部门建设，经营，特许经营合约期满后转让与政府；BLT（BuildLeaseTransfer），即私人部门建设，然后一方租赁项目运营，一般租赁方多为政府，租赁期满后完成转让；DBFO（DesignBuildFinanceOperate），即私人部门设计，建设，融资并运营。此外，特许经营还有诸多模式，因其只是一个概念范畴，只要符合实践需求，不同环节的组合均可成为特许经营的内容。由于公用事业多存在网络性和自然垄断特征，无法有效实现市场内竞争，德姆塞茨认为通过特许经营机制，以潜在竞争代替市场内竞争，亦可提高存在自然垄断特征行业的运作效率[11]。特许经营多发生在需大规模专用性资产投资的行业，因而其合约期限一般也较长，例如在城市自来水供给、城市生活垃圾处理等的特许经营中，合约期限多在20年以上。
（3）合资、合作。
合资、合作形式指公共部门与私人部门共同投入、利润共享、风险共担组建项目公司来提供公共服务，该形式的特点是在发挥私人部门经营优势的同时，能较好地传递、执行公共目标。
（4）资产剥离。
资产剥离指通过股权出售、管理层收购等方式将公共资产向私人部门转移，转移完成后继续提品与服务的方式，分为完全剥离和部分剥离两种。资产剥离在国有企业改制中运用较多，一般认为其在企业员工激励、管理改善及技术创新方面拥有优势。
除上述几种方式外，公用事业民营化还存在其他方式，各种方式之间也并不存在严格的区分界限，其共同点是通过私人部门介入公用事业领域来解决投资不足，并通过纠正“国有”形式下的公共事业单位普遍存在的激励扭曲来提高经营效率。
2.3规制约束
由于政府部门始终对城市生活垃圾产业所承载的环境服务负有责任，因而其民营化实质是政府向私人部门采购环境服务，具体而言，采购垃圾收集、运输、处理等服务。在此过程中，政府部门完成了一个角色的转换，从服务的“划桨者”转换成“掌舵人”，但仍负有以下三个方面的责任：决定公共服务的采购水平及相应的公共支出；对公共服务的安全、质量和表现设置标准并进行监督；执行标准，在私人部门未履约时采取措施[12]。政府部门需对采购合约的制定、签约、履约负起监管责任，有效的规制需建立在真实的规制环境上。我国城市生活垃圾产业民营化规制面临下述约束。
（1）有效监管缺失：采购方与规制者一体。
垃圾处理项目合约一般由地方环卫部门与项目企业签订，但环卫部门并非一个完全的行为主体，其行事需当地政府的授权框架下展开，即地方政府是合约背后的主导者。同时，由于我国目前尚未建立真正独立的规制机构对公用事业项目进行监管，在合约履行遇到问题需裁决之时，地方政府又扮演起监管者的角色。采购方与规制者一体，给予了地方政府在合约执行中较多的自由裁量权和事后剩余截取能力，这对合约的另一方――项目企业较为不利。
（2）信息不对称：效率与租金的权衡。
在垃圾处理民营化的过程中，政府部门希望遴选出有效率的企业作为合约方，但很自然它对企业的技术水平及经营努力程度所拥有的信息不及企业自身，即合约双方存在信息不对称。在现行的制度下，政府部门作为采购方直接对合约项目进行支付，
企业由于存在信息优势，能从中获取租金，高效率类型企业的租金随着政府对低效率类型企业要求的努力程度提高而增加，政府部门遴选出有效率的企业来运营垃圾处理项目，但对合约的支付中已暗含了一笔信息租金，即面临着一个效率与租金的权衡。
（3）有限承诺：对企业支付的困境。
在垃圾处理项目合约中，承诺缺失主要体现在两方面：一是相应法律法规的不完善；二是对通过市政渠道向垃圾处理企业供应的垃圾的数量和质量只能做出有限承诺。在政府有限承诺的情况下，垃圾处理企业倾向于寻求一份固定回报率合约来规避风险。阿弗奇和约翰逊的研究表明固定回报率下企业会扭曲资本―劳动的投入比率，为了增加利润而过多使用资本[13]。此外，固定回报率下企业将风险完全转嫁到了政府方面，这违背了民营化的初衷。我国公用事业民营化初期阶段，固定回报率屡屡出现在与外商的合约，最终产生了一系列问题。2002年，国务院下发《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》，之后固定回报率被禁止出现在与外商的合约中，但由于政府承诺的有限，在现有垃圾处理合约中大多通过规定垃圾处理量及处理价格保障合资方的利益，其实质与固定回报率相似。
3对我国城市生活垃圾产业发展的建议
(1)继续推进市场化改革。城市生活垃圾产业市场化改革主要内容为服务供给方式改革及服务收费制度改革。服务供给方式改革体现在政府部门切换职能，将城市垃圾处理交给社会资本经营。《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》及《市政公用事业特许经营管理办法》的颁布，加速了我国城市垃圾处理的民营化进程，今后应当不断完善民营化相关制度，提高资源配置效率，促进城市环境的进一步改善。在城市生活垃圾处理收费制度方面，我国各地政府进行了一定探索，但收费方式还集中在固定费率制度，基本无益于垃圾减排。应逐步推进按处理成本收费制度的开展，例如实行垃圾袋装化。
(2)建立正式的管制制度。在现有的制度框架下，政府一人分饰两角，既是合约方又是实际的管制者，并且由于缺乏针对性法律，政府部门拥有巨大的相机行事空间，容易造成政府权力的滥用。正式的管制制度包括法律、独立的管制机构及规范化的管制程序。我国的市场化过程大多依赖于先试验，后总结，再立法的路径[14]，但随着市场化改革的不断深入，这种方式越来越多地暴露出其缺点。城市生活垃圾产业的民营化进程中，应建立起针对性法律，使各方在法律框架下行事。独立的管制机构是管制的执行者，应只承担纯粹的管制任务，管制程序须规范化，主要包括事前的资格审查、条约规范及事后合约的监督、争议的裁决等。
(3)加强服务质量监管。城市生活垃圾产业作为一项公共服务，其服务质量至为重要。垃圾清扫的彻底性、及时性以及运输、处理过程中的二次污染问题广受关注，规制者要加强对服务质量的监管，并在项目规划、执行阶段引入公众听证程序保障其合法利益。
(4)纵向一体民营化。目前，私人部门参与城市生活垃圾产业主要集中在处理环节，而较少进入收集、运输环节。纵向非一体化的产业组织增加了交易成本，例如通过市政渠道收集、运输的垃圾不符合处理企业的要求。纵向一体化的安排不仅有利于降低交易成本，而且处理企业与终端客户（垃圾排放者）直接接触，有利于信息的传递及垃圾分类等工作的开展。
(5)指数化价格在采购合约中的运用。如前文所述，在目前的垃圾处理合约中，多采用固定价格，其激励是高强度的，企业能全额获取成本降低带来的利润，因而积极改善管理提高技术水平来降低处理成本，但社会公众享受不到由此带来的福利增进。通过对价格进行指数化调整，即可保障企业的合理利润，又可使社会分享企业成本降低带来的好处。
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The Study on Government Regulation of Public Goods Under
the Background of Privatization
NIE YongyouWANG Zhenkun
（School of Economics, Shanghai University, Shanghai 200444，China）
AbstractThe public utilities marketization was initiated in China at the beginning of 1990’s. Private capital, especially the foreign fund, floated to the industries, such as tap water supply, sewage disposal, urban waste collection and disposal, and gas supply, etc. The private sector interference activated the public product supply market. This increased the social welfare. However, a lot of problems have appeared. Privatization of public good does not mean government’s complete exit. Actually government always takes the original responsibility to provide public product or service for the society. Privatization only has achieved the transformation to the private sector. It is the government that converts the role of public product supplier to regulator. Effective regulation is based on the authentic environment. Some constraints exist in the regulating process of urban domestic waste privatization, for instance, combination of regulator and participants, information asymmetry between regulator and enterprises and limited promises from government. Based on this kind of privatization, our urban domestic waste industry should set up independent organization and strengthen the supervision, simplify privatization integration to reduce cost, and use indexlinked price to share enterprise rents.
Key wordsurban waste industry；privatization；government regulation