德国未成年人保护工作研究与启示

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摘 要:德国的未成年人保护工作起步比较早,具有自己的特色:典型意义,强调预防,注重加强对未成年人的一般性保护;凸显教育矫正,全面落实对罪错少年的犯罪救济;政府主导、社会承办的高效运行机制;系统规范、监管严密的项目管理模式。

关键词:未成年人保护;德国;研究

中图分类号:C913.5 文献标识码:A 文章编号:1004-1605(2010)07-0089-03

德国经济社会发达,政府和社会高度重视未成年人保护工作,形成了具有典型意义的工作模式。笔者结合赴德考察的经历,对其未成年人保护工作进行研究和论述,以期为提高我国的未成年人保护工作水平,服务未成年人成长提供借鉴和参考。

一、德国未成年人保护工作的基础和条件

经济实力雄厚。德国是老牌的资本主义强国,尽管在过去较长一段时间里经济不尽如人意,但由于其底子雄厚,经济总量仍高居世界第四、欧洲之首,工农业均高度发达。作为西方七大工业国成员,德国对世界经济和金融发展起着重要作用。2007年德国国内生产总值已达33222亿美元,人均40415美元。德国还是世界第二大出口国,2007年贸易出口突破9000亿欧元大关,贸易盈余达1988亿欧元,创历史新高。雄厚的经济实力,为德国未成年人保护工作的开展提供了强有力的经费支持。近年来,德国的青年工作总经费达200多亿欧元,其中支付给幼儿园等机构的占55%,约为110亿欧元;支付给儿童福利院等机构实施社会救助的占20%,约为40亿欧元;用于从事具体青少年工作的占10%,约为20亿欧元;用于咨询、培训和服务的占15%,约为30亿欧元。

青少年法律制度健全。德国的法律制度健全,法治观念深入人心。德国是世界上对未成年人立法较早的国家之一,经过多年的积累和发展,德国在未成年人法律方面形成了比较完备的体系。直接维护未成年人权益的法律就有《德国儿童与少年扶助法》、《德国少年保护法》、《改革儿童权利法》、《儿童宗教教育法》、《少年媒体保护国家合同》、《少年法院法》、《少年拘留执行条例》等。同时德国在私法、公法以及作为公法特殊部分的刑法等各领域的法律中都对儿童、少年有着特殊的规定。如《德国民法典》对德国儿童、少年的法律地位有明确规定,还对父母对婚生子女姓名的共同决定权、父母对子女人身、财产的照料权利和义务、父母对子女的法定等进行了规定。《抚养费固定额条例》、《抚养费预支法》、《收养介绍法》等分别就不同情况下抚养、收养问题中的未成年人权益予以明确。《武器法》规定严禁向未成年人提供任何武器。在保护未成年人劳动权益及职业培训方面,《职业培训法》、《手工业条例》、《职业培训促进法》中都有涉及未成年人的专门规定。在接受高等教育方面,有《联邦高等教育促进法》可供适用。

非政府组织发达。德国是市场经济体制十分成熟的国家,其非政府组织发展居于欧洲前列并呈上升趋势。德国的非政府组织不仅涉及领域广,而且类型多,涵盖了社会政治、经济、文化、科教、卫生、体育、医疗、环保等各个方面,其中不少非政府组织都有上百年的历史。以志愿者组织为例,包括登记和未登记的在内,德国的志愿者协会和团体估计就在400万至500万个之间。多年来,德国政府因势利导地应对非政府组织的发展,一方面通过法制手段加强监管,另一方面通过在政策和财政上对非政府组织的引导和重点资助,来延伸政府的社会管理和服务职能,使之成为践行西方价值观念和发展模式、维系西方政治稳定的力量。广泛、活跃的非政府组织的存在和发展,为未成年人保护工作的开展奠定了扎实的社会组织基础,提供了充足的人力资源保障。

二、德国未成年人保护工作的主要特色和做法

强调预防,注重加强对未成年人的一般性保护。一般性保护是指为免除对未成年人的伤害和防止未成年人犯罪,德国采取的大量预防性措施。《联邦德国儿童与少年扶助法》规定了政府、学校、家庭和社会对未成年人的义务。如:禁止向18岁以下的青少年出售含酒精的饮品;禁止向16岁以下的青少年出售香烟;政府的青少年工作机构要定期与学校沟通,教育未成年人远离酒精和等;未成年人生活和教育确有困难,政府和社会还须提供相应的帮助。在政府和社会提供的帮助中,有三种基本形式:支持性帮助、补充式帮助、替代式帮助。支持性帮助是最初级的一种形式,主要是通过教会开办的教育咨询机构或社会机构中的教育和心理专家为家长和孩子提供免费咨询服务,也可以由家长向当地青年工作机构约请,青年工作机构派出专业人员上门提供服务;还有的是一些诸如志愿者组织这样的团体举办的有助于未成年人儿童身心健康成长发展的学习交流活动。补充式帮助是对那些父母长期生病或出差而得不到应有照顾和教育的少年儿童提供的日常性护理,主要是通过建立日托式小组为少年儿童提供教育和护理服务。替代式帮助是针对问题家庭的,带有一定的强制性。这种帮助由国家和社会机构代替家长行使抚养权,让孩子离开现有家庭,安排专门地方对孩子进行抚养和教育。但这种代替也不是终身的,而是根据实际情况实施,多为半年或一年。这种帮助根据问题的严重程度不同可具体分为全时式托护、家访式教育、个别辅导等。近十年来,一般性保护的重点集中在有吸毒、酗酒、单亲、心理疾病、犯罪人员、网络成瘾等问题的家庭。德国的青少年工作者认为,在未成年人保护的支持性帮助和补充式帮助方面要舍得花钱,因为这两种帮助是基础性的。等到问题已经发生,代价就会更大。德国政府和社会在这方面逐渐形成共识,投入也在进一步增加。

凸显教育矫正,全面落实对罪错少年的犯罪救济。德国注重对犯罪少年的犯罪救济,教育思想是德国少年刑事司法制度的核心理念,体现在对少年犯罪进行刑事追究和执行时采取与对成年犯罪截然不同的态度。即使未成年人犯了罪,也尽量避免科以刑罚,更多的是给以非刑罚意义的教育帮助和惩戒措施。对犯罪未成年人进行社区矫正,是德国开展未成年人保护工作的重要途径。这项工作的具体内容主要有:一是非刑罚意义的教育处分和惩戒措施。二是刑罚意义的缓刑、缓科和余刑缓刑。从实践来看,由于矫正内容不同,执行部门和人员也不同,各级政府的青年局和缓刑帮助者是最主要的执行力量。一些民间协会和社会义工(志愿者)也往往接受委托协助进行未成年人教育矫正工作。比如在专职人员指导和监督下,要求犯罪未成年人在一定时限内在一定场所从事社会公益劳动,通过社会服务来弥补其给社会造成的损害,并在社会服务中建立社会责任感,同时树立自尊、自强的人格意识,促使其悔过自新。又对犯罪未成年人提供一些社会性课程和训练计划,教育其如何自我帮助、自我调节、自我发展、与他人建立良好的合作关系等。除了对犯罪未成年人在社会上实行开放式矫正外,还有少年禁闭和少年拘留等做法,目的都是在于唤醒少年的荣誉感和责任心,反省自己的行为。审理未成年人犯罪还设有专门的少年法庭、少年法官、少年检察官和少年刑事诉讼程序,以全面体现对未成年人的保护。

政府主导、社会承办的高效运行机制。德国青年部是青年事务的政府主管部门,主要负责政策的协调和引导,保障有关工作的顺利进行和经费的正常运转,对事务的管理主要体现在控制整个系统的资金运转。德青年部与各州青年部每两年召开一次会议,确定各州青年工作的具体政策、优先领域和工作项目。德国16个州均设有青年部。州青年部根据自身实际情况制定不同预算、设定不同议题,确定工作的重点领域和项目。德国青年工作经费70%来自地方政府,20%来自州政府,只有10%来自联邦政府。地方政府在开展未成年人保护工作中有很大的自主性和独立性,德国未成年人保护工作的具体实施权与决策权在于州和地方政府。其支出结构一般为:55%支付给幼儿园等机构,20%支付给儿童福利院等机构实施社会救助,10%用于从事具体未成年人工作,15%用于咨询、培训和服务。“民间办事、政府买单”,是德国实施未成年人保护工作的又一特色。德国法律规定,青年工作的政治职责由政府承担,但政府并不直接实施具体项目,政府有义务为非政府组织提供和分配资金。德国法律还规定,政府每个行政层级的青年工作,均需与民间组织全面合作,保证民间组织在决策过程中的充分参与。这确定了德国未成年人保护工作“民间办事、政府买单”的操作模式。地方政府设立的青年中心以及各个社区的青年组织负责开展具体项目,直接服务于未成年人的成长需求。民间组织可以根据开展的项目向政府申请专项经费,项目越多申请的经费越多。民间组织也可以就未成年人保护工作的某一领域与政府签订合同。德国的民间组织纷繁复杂,规模大小不等,由于国家治理上的联邦特色,在未成年人工作的管理上也具有“多中心”的特点。各民间组织的工作往往独立性强、职责明确,对具体服务活动抓得很细很实,直接落实到了家庭、学校、福利院和社区,并十分注重根据服务对象的不同情况提供个性化的帮助和服务。

系统规范、监管严密的项目管理模式。因为是政府主导和出资,所以德国政府对未成年人保护工作项目的管理十分严格,对具体项目的实施制定了详细的操作章程。从程序上看,具体项目的实施主要有四个程序:一是确定服务对象。青少年工作机构通过幼儿园、学校、社区和邻居的报告或本人申请发现服务目标。二是确定帮助形式。主要是根据服务对象面临的困难确定采取哪一种形式的帮助。三是制订具体服务计划。主要是派出专家和青年工作者上门了解具体情况,不仅了解家庭内部的情况,也要了解家庭周围的情况,然后会同专家、家长和青年工作者制订教育和保护孩子的具体方案。四是青年组织、专家与家长和孩子见面,开展个别辅导和服务,一般是至少每三个月进行一次。德国法律还规定,开设为青少年服务的工作机构必须向州一级的青年局提出申请,要详细报告专业人员的配备情况,审核通过后发放专门的经营许可证。在开展具体服务活动中,专业人员的工作活动都要有记录,以便接受青年局的监督。

三、德国未成年人保护工作给我们的思考与启示

德国虽然与我国在社会制度、意识形态和国情民情上有很大的不同,但在经济社会发展诸多方面都走在我国前面。从这个意义上讲,德国的今天就是我们的明天。积极学习借鉴德国的有益经验,有利于我们立足实际,着眼未来,把握规律,更好地推动我国未成年人保护工作,服务未成年人健康成长。

积极推动成立全国性的未成年人保护工作机构。未成年人保护工作是一项社会系统工程,涉及立法、行政、司法、教育、文化、卫生、医疗等社会生活的方方面面,做好这项工作需要党政部门和社会各界协同动作、共同努力。目前,虽然各省、自治区、直辖市已基本建立未成年人保护工作委员会,但一直没有成立由有关部委和单位共同组成的全国性的未成年人保护工作机构。我国未成年人人口基数大,分布地域广,发展也很不平衡,因此建议尽快成立全国性的未成年人保护工作机构,如成立全国未成年人保护工作委员会,协调和整合全国和全社会的力量,共同推动未成年人保护工作全面协调可持续发展。

进一步完善未成年人保护法律法规和制度建设。从德国的经验不难看出,健全完善的法律体系和制度体系,是开展未成年人保护工作的重要保障。应立足我国经济社会发展的新特点和未成年人成长发展的新要求,联合有关方面进一步加强未成年人保护工作立法调研,进一步向有关机构和部门建言献策,拓展和丰富未成年人保护方面的法律,细化和完善有关法律规定和工作制度,增强未成年人保护法律的适用性和可操作性,增强未成年人保护工作的规范性、程序性,逐步形成较为完备的法律和制度体系,把未成年人保护工作从立项、实施以及绩效评估等环节都纳入法制化、规范化、制度化的轨道,确保未成年人保护工作的扎实开展。

大力畅通未成年人的诉求表达渠道。新形势下未成年人维权问题比较突出,畅通未成年人利益诉求表达渠道,是做好未成年人保护工作的前提和基础,也有利于利益协调和矛盾调处机制的建立,有效维护未成年人的合法权益。德国对未成年人个体有着深切、准确、及时的关注,我们的维权工作也要进一步加强制度建设、载体建设、机制建设,更加及时、深入地关注和了解未成年人特别是流动未成年人、社区闲散未成年人等特殊群体的呼声和成长需求。要加大力度,拓展12355未成年人服务台等多种渠道来收集未成年人的舆情,真诚倾听未成年人呼声,及时反映未成年人愿望,有效服务未成年人成长。

广泛动员和组织社会各方面的力量开展未成年人保护工作。借鉴德国“政府主导、社会承办”的做法,积极适应我国社会组织(非政府组织)蓬勃发展的新形势,注重吸纳社会力量全程参与未成年人保护工作,进一步增强未成年人保护工作的开放性、社会性,充分发挥社会组织在推动未成年人保护工作中的应有作用。加强与有关社会组织的协作,拓展保护渠道和手段,培育未成年人维权服务专业社团组织,推动民办职业介绍所、留守儿童中心、心理咨询机构、律师事务所等未成年人服务机构承担政府未成年人维权项目。要充分发挥社会组织的优势,把服务项目做深、做细、做实。注重发展和壮大志愿者和社会工作者队伍,推动未成年人维权社工队伍建设,使未成年人维权工作逐步朝社会化、专业化、职业化方向健康发展。