征地补偿安置模式改进探索
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一、各地方政府的探索
改进征地补偿安置办法，提高补偿标准。不少地方（主要是城市）在测算征地补偿安置费用时，突破了现行法律所规定的测算方法，不仅仅考虑被征用土地的前三年平均年产值，而且不同程度地对被征用土地所处的区位条件、经济发展状况、当地农民生活水平等因素进行综合分析，在一定区域范围内（如以乡为单位或以村为单位）确定一个相对固定的测算标准。即使是将农业产值作为主要因素，也是对当地当时普遍种植结构条件下平均年产值进行综合测算。
探索建立被征地农民基本生活保障制度。浙江省总结嘉兴、绍兴等地经验，从2003年起，率先在全省建立了被征地农民基本生活保障制度。有关职能部门联合下发了《关于建立被征地农民基本生活保障制度的指导意见》，内容涉及被征地农民的就业、养老、医疗、培训等。省政府还就如何促进被征地农民就业、加快城市郊区农民居住地改造等提出了明确的要求。杭州市的做法，一是以就业扶持为重点内容，促进农转非人员就业方式的转变；被征地的劳动力在办理失业登记后，符合规定条件的，可申领《杭州市就业援助证》，享受城镇就业困难人员援助同等政策待遇。二是给予二年的失业保障待遇，以利于被征地劳动力就业转变的平稳过渡。被征地农民在办理户口农转非手续时，按城镇失业人员当年享受失业保险金和门诊医疗补助费标准，一次性缴纳24个月的失业保险费。在办理城镇失业登记后未就业的，次月起可按规定申领失业保险金，享受城镇失业人员同等失业保险待遇和就业服务。三是根据被征地农民的经济承受能力和实际生活水平，制定了“低标准缴费、低标准享受”的养老保险政策。四是根据政府、村集体经济组织和个人共同负担的原则，被征地农民一次性缴纳的失业、养老保险费，由市财政负担30%。嘉兴市将安置补助费不再直接支付给被征地村集体和农民，而是由政府部门直接划入劳动部门设立的安置专户，直接落实到被安置人员个人账户上。被征地农民户口转为城市户口，按不同的年龄实行不同的生活与养老金发放标准。
多渠道安置，解决被征地农民就业问题。不少地方探索以留地安置方式，给农民以长期生活保障。杭州市、温州市等许多地方按征用耕地面积的一定比例安排一定数量的安置用地指标，由政府根据城市规划划定地块，给被征地村集体经济组织从事二、三产业经营。江苏省南京市江宁区开发区、科学园及禄口等地都成立了职业介绍所，为被征地劳动力提供市场就业服务与帮助。同时每年下达指标，尽力帮扶被征地劳动力实现就业。江西赣州经济技术开发区对聘用失地村民的企业进行经济补助，间接鼓励失地农民再就业。江西省上饶县政府出台政策，要求为县城规划区内完全被征地农民，办理户口农转非手续，并积极为其开展免费职业介绍和免费职业培训。在“双向”选择的前提下，上饶县就业局优先推荐被征地农民到工业园区企业就业和参与省外、国外的劳务输出。同时，为鼓励上饶县城内企业招被征地农民，县政府对企业应缴纳的有关税收实行减免。
二、我国征地补偿安置应该采取怎样的模式
国家通过地方政府征收农民土地，给农民以征地补偿安置。总体来讲，国家给农民的征地补偿安置是按被征收土地原有用途给予补偿的，给农地补偿的最高值为农地原产值的30倍。实践中，发达地区征收农民土地，给农民的征地补偿安置普遍已经超过30倍，尤其是留地安置，利益巨大。十八届三中全会《决定》中提出要“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，某种意义上是对当前地方政府征地补偿安置实践中超出《土地管理法》第47条规定的追认。同时，《决定》提出要“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益”。过去中央提出给农民的征地补偿安置，一是强调不超过30倍农业产值，二是强调要保障被征地农民原有的生活水平不下降、未来生活有保障这样两个标准。无论哪种说法和做法，当前的土地制度实践中，给被征地农民的补偿都是以土地原有用途为依据的。在地方政府的具体政策实践中，则有让被征地农民分享土地非农使用增值收益的若干做法（比如留地安置），只是这种做法所占比重不大，主体仍然是将农地非农使用增值收益的大部分留归地方政府，即众所周知的“土地财政”。
现行土地制度安排有巨大优越性，其核心是做到了“涨价归公”。中国土地制度安排是新民主主义革命和社会主义改造的成果，是消灭了土地私有制和土地食利者阶层的制度，土地是基本生产资料。经济发展、城市扩张必然要占用土地，农地非农使用所形成的巨额增值收益是经济发展和城市扩张所带来，国家通过地方政府以土地原来用途给予补偿，而以非农使用后的市场价值卖出土地，从而获得了大部分农地非农使用的增值收益，此增值收益又主要用于城市基础设施建设和项目建设。当前中国正处在快速城镇化的阶段，快速城镇化带来大量农地非农使用，并由此形成地方政府巨额土地财政收入。快速城镇化的过程也是城市基础设施建设所需投资巨大的过程，土地财政正好可以供给城市基础设施建设所需的投资。良好的城市基础设施又进一步推动城市有序扩张。待到城镇化基本完成，城市不再有规模的扩大，即不再需要征收农地时，城市也就不再有主要来自农地非农使用增值收益的土地财政。这个时候，因为城镇化已经完成，城市基础设施建设也已经完成，没有土地财政，通过征收房产税实现城市有序运转。
从这个意义上说，中国现行土地制度是一个极其重要且精良的制度，是助推中国走出中等收入陷阱的利器，是中国最大的制度红利。遗憾的是，当前国内学界、媒体乃至政策部门对此土地制度多抱非议，其中主要理由是征地损害农民利益，引发社会矛盾，因此要改革现行征地制度。
从我国实践来看，几乎所有地区的农民都盼望土地被征收。道理很简单，征地补偿安置远高于农业收入，且征地往往还要拆迁，拆迁安置所获财产更是远高于征地补偿。农民盼征地、盼拆迁，这是一个被刻意忽视的常识。如果政府已经决定要征地拆迁，农民当然会要求更高补偿，这本身无可厚非，因为农民希望更多分享农地非农使用的巨额增值收益。但是，并非提高了征地补偿安置，农民就会减少分享更大利益的要求，征地冲突就会下降。实际上，最近十年，全国各地征地拆迁补偿标准大幅度提高，但因征地补偿安置而发生的冲突却更普遍且更激烈。这就说明，仅仅提高征地拆迁补偿标准并不能解决征地拆迁冲突。
被征地拆迁的并非全国农民，而只是城市近郊的极少部分农民，这部分农民只占全国农民总数的大约5%。实际上，这部分征地拆迁中冲突巨大、整个社会都认为他们利益受损严重的农民，却是中国农民中的强势群体。即使在现行征地制度下，这部分农民的状况也远好于全国农民的状况。
进一步适当地提高被征地农民的补偿，让被征地农民更多分享农地非农使用的增值收益，以及“完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”，都是上策。但如果让城郊农民可以以自己土地直接进入城市建设用地市场，从而获取土地非农使用的全部增值收益，这不仅不符合当前中国土地根本制度，影响我国城镇化进程，而且会形成一个极其庞大的既未投入努力又不承担风险的城郊土地食利集团，这有损公平正义。
当然，我们不能无视当前征地及补偿所带来的弊端，来阻碍土地制度的改革和完善。我们要正确认识现阶段征地拆迁所出现的矛盾，看主流，看实质，不被表象所迷惑；要正确认识国家利益和少数人利益的关系，追求最广泛、最大的社会公平；要正确处理好全局和局部、长远和眼前利益的关系，站在国家发展、民族振兴的高度来看待征收拆迁工作，不要让落后挨打的屈辱历史重演。我们要有一定的历史定力，咬定青山不放松，加快我们的工业化、城镇化、农业现代化发展步伐，实现“中华民族复兴梦”。
注：作者为法学博士，在最高人民法院从事审判工作十多年，对征收拆迁、房屋登记等房地产法律问题具有深入研究，九十余篇、出版专著多部，担任多所高校教授或者研究员，任北京市房地产法学会常务理事，北京朗仕律师事务所征收拆迁法律研究中心主任，为政府提供依法征收拆迁法律服务以促进棚户区改造、城中村改造。作者电话：13380083168（粤），13701178064（京）；邮箱：。