从改革框架看金融监管发展
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各方利益博弈已久的、旨在清除导致危机的各种“系统性风险”、着眼于解决“太大而不能倒”、同时以“保护消费者”为卖点的美国金融监管改革方案出台进入倒计时。对此,或许我们可以这样说,重塑金融监管体系仅是后危机时期的一种战略,它只是一场哗众取宠的政治游戏?
美国金融监管改革要最终通过立法并付诸实施,还须经历一个必要的修正、博弈和平衡的过程。
关于美国金融监管体系中的缺陷,自金融危机以来一直被广为诟病。在金融危机最为困难的时期逐步度过之后,通过全面的金融监管改革重塑民众对金融体系的信任和信心,满足美国国内和国际市场对美国金融界的严厉批评,自然成为美国当局的首要任务。
实际上,自2007年金融危机爆发以来,美国政府和金融监管机构在积极救助机构与市场的同时,还积极筹备和研究了一系列的金融监管改革方案。其中代表性的文件包括2008年3月前任财长保尔森提出的《金融监管体系现代化蓝图》,2009年6月17日美国总统奥巴马提出的《金融监管改革―一个新的基础》,以及随后美国证券交易委员会(SEC)和商品期货交易委员会(CFTC)提出的关于场外交易(OTC)市场衍生品的监管方案、财政部提交的《2009消费者金融保护局法案》草案等等。基于此的一整套金融监管改革提案于2009年12月在众议院获得通过,但在2010年4月26日参议院的程序性投票暂时受阻,而后又在5月20日参议院以59票赞成39票反对的投票结果通过金融监管改革法案。按照美国的立法程序,可以预计,美国参议院通过的改革方案将与众议院在2009年12月份通过的方案相协调统一,最后由奥巴马签署并使其成为法律。而美国金融监管改革要最终通过立法并付诸实施,还须经历一个必要的修正、博弈和平衡的过程。
宏观微观审慎监管结合的监管新框架
提交美国参议院的金融监管改革提案长达1558页,虽然具体内容非常丰富,但其共同目标只有一个:通过更为有效的监管防范金融危机再次重演,以回应公众的强烈批评;改革强调在完善传统的对特定金融机构的微观审慎监管的基础上,进一步强调通过宏观审慎监管来防范系统性风险,形成更为完整的金融风险监管框架雏形。
宏观审慎监管强调建立新的监管架构
基于对金融危机的反思,美国正在讨论的宏观审慎监管框架关注对可能影响整个金融系统稳定风险因子的监管,而从方案中可以看出预期的美国相关的改革建议主要包括:
对具有系统重要性的机构提高监管标准建议所有具有系统重要性的、相互关联的大型金融服务企业都标识为一级重要的金融持股公司(Tier 1 Financial Holding Companies),不仅包括银行,还包括对冲基金、私募基金、保险和经销商等非银行金融机构。赋予美联储新的职权,统一对这些可能威胁到金融稳定的机构实施监督,对其提出更高的资本金和流动性等风险要求,增强这些机构应对经济周期波动的能力。
为“太大而不能倒”的机构设立专门的救助基金建议事先由最大规模的各家机构出资成立救助基金,规模至少500亿美元,用于支付个别机构陷入困境时的救助费用或清算拆分的费用,杜绝像雷曼一样的金融巨头破产后引发市场连锁反应。同时保证纳税人不再为救助“太大而不能倒”的机构而最终买单,也防止政府和金融市场被这样的大型机构绑架,陷入无休止的救助黑洞。
设立对问题金融公司的清算程序建议由联邦存款保险公司(Federal Deposit Insurance Corp., FDIC)管理一个“有序的清算程序”,对陷入困境的大型金融公司进行接手和拆分,以避免类似雷曼兄弟倒闭对市场造成的严重冲击再次出现。其中的关键是美国政府不再承诺救助问题金融机构,而是通过适当的清算程序将大型机构失败对市场的系统性冲击降至最低。
成立一个综合性的金融服务监督委员会建议设立金融服务监督委员会(Financial Services Oversight Council, FSOC),旨在识别和监控正在形成的系统性风险,协调监管争论、加强监管合作。FSOC由财政部长任主席,成员预计由美国主要金融监管机构的领导者构成,包括:美联储主席、国家银行监管局(NBS)局长、消费金融保护署(CFPA)长官、证券交易委员会(SEC)主席、商品期货交易委员会(CFTC)主席、联邦存款保险公司(FDIC)主席、联邦住房金融局(FHFA)局长等。
加强对场外交易(OTC)衍生品市场的监管主张对规模达4500亿美元的OTC衍生品市场实施更加严格的监管,要求所有标准的OTC衍生品都通过一个中央交易对手(a central counterparty, CCP)进行清算,推进场外市场交易的场内化,并提高相关衍生品交易的保证金要求。目的是增加OTC市场透明度、防止其产生和放大金融风险。
微观审慎监管强调对空白地带的监管
微观审慎监管集中于对特定行业和机构进行监管,改革建议进一步弥补了原有的审慎监管的空白和不完善之处,主要包括:
将对冲基金等纳入监管范畴提案建议资产价值在1亿美元以上的对冲基金要向SEC登记,开放其账目接受更为详尽的审查。同时,风险投资基金、私募基金甚至离岸基金等也在考虑纳入监管范围之内。
加强对信用评级机构的监管针对金融危机中评级机构普遍反应滞后、评级有失客观的情况,建议提出强化SEC对信用评级机构的监管权力,使不当评级或者对评级的滥用行为面临更大的法律风险。
对银行从事高风险业务的限制由前美联储主席、奥巴马的经济顾问Paul Volcker提出的Volcker准则,要求禁止银行从事高风险交易、对其自有账户的自营业务和与客户需求无关的业务,限制商业银行从事私募股权或对冲基金业务。
加强对金融消费者和投资者的保护建议在美联储之下创建消费者金融保护署(Consumer Financial Protection Agency, CFPA),这是一个相对独立的机构,拥有强制收购权、强制执行权等权力,旨在确保金融产品对投资者的保护。提案还要求银行停止对抵押贷款和信用卡的滥用,并要求金融机构为投资者提供简单的“普通香草型金融产品”(plain vanilla products),提高金融产品和服务的透明度和公平性,降低消费者面临的道德风险。
分歧与争论
目前看,分歧与争论主要集中在以下几个方面:
改革是否会导致政府的过度监管提案强调了美联储维持金融稳定的职责和权力,而批评者担心美国政府的过度干预会破坏市场效率,同时也怀疑美联储作为货币政策的制订者和执行者,能否同时胜任对系统性风险的监控。事实上,危机中美联储本身的监管效率也已经备受质疑,因而有建议提出赋予美国政府审计局(GAO)权力,来审计美联储的货币政策和其他业务。
问题金融公司清算程序的可行性反对意见认为应由问题公司的债权人和股东为其破产承担费用,否则共同出资成立救助基金反而对个别问题金融公司的冒险行为形成激励。
设立消费者金融保护署的必要性及其职责界限反对者质疑成立一个新的机构保护消费者是否有必要,因为原有监管机构多少都有消费者保护的职能;还认为其监管范围过宽、权力过大,且有可能涉及消费者的隐私等。
严格监管是否会降低美国金融机构竞争力提案限制美国的银行等金融机构从事互换等衍生品业务的内容受到了金融机构代表的激烈反对。他们担心改革会造成美国金融机构盈利能力下降、金融市场活力减退,国际竞争力受到削弱。
实施改革在操作层面上的可行性如美国金融服务监督委员会和其他监管机构对系统性风险的监控尚缺乏具体的工具和手段,对问题金融机构清算时境外分支机构如何通过美国政府的清算程序,如何区分银行“高风险、与客户无关的”交易与合理的流动性管理投资活动等。
重构美国现行金融监管体系
无论存在何种分歧,从趋势看,通过更加有效的金融监管来限制金融市场风险,已经成为美国金融界的共识。美国金融监管改革提案则有望将这一共识落实为具体法案,这对美国的现行金融监管体系可能会逐步产生影响。
金融监管标准更加严厉首先,提高可能对市场产生系统性冲击的大型金融机构的监管要求,包括增加资本金和流动性要求等,以增强金融机构弥补损失、防范风险的能力;其次,限制银行等金融机构的业务和经营范围,机构的自营业务、高风险的衍生品交易和复杂的金融产品设计,将被禁止或置于更严格的监管之下;再次,金融机构规模也将受到限制。通过对银行持股比例的限制、设立拆分程序等措施,防止“太大而不能倒”的金融机构的产生。
金融监管范围会明显扩张美国将逐步准备将缺乏监管的OTC衍生品市场、对冲基金、私募基金及其他非银行金融机构等纳入监管视野,形成更为全面的金融监管范围。
金融监管方式更加关注宏观审慎监管金融体系中的系统性风险,来源于微观金融主体风险行为的“外部效应”,因而传统的针对特定机构的微观审慎监管,无法满足对高度关联的现代金融市场中系统性风险的监管要求。宏观审慎监管集中关注可能影响整个金融系统稳定的风险因子,从更为全局、而非单个机构的角度实施对整个金融市场系统性风险的监管。
目前美国推进的宏观审慎监管有两个维度:时间维度下的宏观审慎监管,目的是通过减轻风险因子的顺周期性来缓释系统性风险,如提高机构的资本金和流动性等风险要求,建立逆周期的资本缓冲器机制等。横截面维度下的宏观审慎监管,主要关注具有系统重要性的金融机构和金融系统不同部分之间的关联性,如防止“太大而不能倒”的金融机构的产生,建立问题金融公司的有序的清算程序,对不同金融行业进行统一监管等。
金融监管强调对市场创新的制衡危机前的美国金融市场,一直以市场自由化程度高、金融创新活跃而备受称道。但正是由于金融创新过度,使得“次级按揭贷款”、信用违约掉期(CDS)等创新工具脱离了金融监管的能力范围,经营复杂金融产品的金融机构杠杆率过高,最终导致了金融风险集中爆发。本次改革是对之前强调自由市场和片面鼓励创新的监管理念的一个重要转变,对复杂金融产品的使用将被限制。
金融改革与国际趋势相一致
通过对全球金融危机的反思,包括美国在内的全球金融监管体系都正在发生着变革。欧盟在2009年6月19日通过了《欧盟金融监管体系改革》,英国财政部2009年7月8日《改革金融市场》白皮书;2009年4月伦敦和11月匹兹堡的G20峰会都发出改革金融监管的呼吁,同时巴塞尔委员会、国际证监会组织(IOSCO)等国际机构也都在积极酝酿金融监管改革的具体措施。从改革的重点看,美国正在推动的金融改革与国际趋势基本一致。
提高监管标准巴塞尔委员会通过修正第一支柱的原有标准,提高对银行监管资本的最低要求,同时增加对银行杠杆率的限制,并强调保持充足的流动性比例,以增强金融机构对冲损失、防范风险的能力。欧盟也对银行资本要求和会计程序进行重新修正,考虑到对抵押贷款证券重新打包形成的复杂金融工具的杠杆效应,最高可对其赋予1250%的风险权重,也要求对银行资产证券化和表外头寸的风险进行披露。英国的金融服务管理局(FSA)也对具有系统重要性的金融机构提出更高的资本和流动性监管要求。
扩大监管范围欧盟委员会新的监管方案要求对冲基金、私募股权基金等进行注册,建立行业的最低的准入要求,定期公布信息并增加交易透明度。甚至欧盟境外的基金要想在欧盟销售产品也必须满足这些严格的治理标准和风险管理规则。对之前缺乏管制的OTC衍生品市场,欧盟也建立了中心交易对手制度,对标准化的合约进行集中清算和场内交易,降低可能带来的风险。此外,2009年6月国际证监会组织也了一系列关于对冲基金审慎监管的准则,对流动性风险管理方法、投资的尽职调查等提出了具体的监管要求。
对系统性风险的宏观审慎监管国际机构都认识到,传统的针对特定机构的微观审慎监管,无法满足对规模庞大且高度关联的现代金融市场体系的监管要求。巴塞尔委员会在对《巴塞尔新资本协议》的修订中强调要对整体金融稳定而非单个银行的监管。欧盟成立了欧洲系统风险委员会(European Systemic Risk Board, ESRB),作为各国监管机构的协调者,负责对欧洲金融体系的系统性风险进行宏观监测和预警,并针对预防风险提出行动建议。英国成立了金融稳定理事会(CFS),由财政大臣任主席,三方成员来自金融稳定局(FSA)、英国财政部和英格兰银行。CFS的主要职责是评价系统性风险,协调英国的监管机构,并在金融稳定受到威胁时进行必要的干预。
强调跨国监管协调合作金融危机中风险通过高度联通的金融市场在国际间传递,导致全球各国几无幸免地受到波及。因而需要通过一致的框架进行密切的跨国监管协调,减轻市场风险的跨国外溢效应,阻止由于监管不一致导致的监管套利。在2009年4月G20伦敦峰会上,金融稳定论坛(FSF)也更名为金融稳定理事会(Financial Stability Board, FSB),并于2009年6月26日开始运作,目的是在国际层面上协调各国金融监管当局的合作交流和一致行动,以促进国际范围内有效监管政策的实施。欧盟的改革也强调内部各国监管的一体化,由本国监管机构对在本国经营的金融机构进行监管,同时通过欧洲系统性风险监管系统(European System of Financial Supervisors, ESFS)作为各国的联系和协调网络。
在次贷危机爆发三年后,同时也是在内部和外部的压力下,美国金融监管改革法案的通过并陆续实施,必然会对美国乃至全球金融监管走势形成深远影响。而随着先后在美国众议院和参议院的通过,这项20世纪30年代“大萧条”以来最为全面的金融监管改革法案,也必将逐步进入一个实施阶段。尽管这个过程中还需要做出许多政治上的折衷与妥协,但是整个改革的方向和趋势应当是明确的;同时,对于其中可能出现的负面影响,如过度监管可能制约市场发展活力以及过分强烈的政治色彩等,同样需要高度关注。
(注:吴博协助整理了美国金融监管的资料,谨此致谢)
(作者为国务院发展研究中心金融研究所副所长、博士生导师、中国银行业协会首席经济学家)