城乡教育一体化背景下农村教师的补充机制

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摘 要：教育大计，教师为本。城乡教育一体化，为农村教师的补充带来考验。在城乡教育一体化背景下，怎样完善农村教师的补充机制，成为农村教育发展的关键。因此，为解析此问题，从解读城乡教育一体化；城乡师资队伍的现状阐述；农村教师的补充政策解析；农村教师补充的可能解决策略等方面着眼。

关键词：城乡教育一体化；城乡教育资源；师资队伍；农村教师补充

中图分类号：G463 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）29-0178-02

一、解读城乡教育一体化

城乡教育一体化是乡村、城市打破城乡二元的教育体制，形成整体化的教育系统，实现教育领域的城乡和谐发展、优质发展，并通过教育传承、分享和发展人类共同的文化成果。其实质就是让居住在城市和农村的所有人都享有平等的受教育权利。在过程中，对于城市学校资源的优质化来讲，农村学校无论是从其硬件条件（如校园环境、教育设施设备等）还是从软件设施（如教育信念、师资水平、生源、教学质量等）方面均处于劣势，因此，农村教师的补充就成为城乡教育一体化的瓶颈。

二、城乡师资队伍的现状阐述

教育质量评价的核心表现在于教师的质量的提升和数量的不断扩大。我国城乡教育资源的差异不仅凸显在师生平均教育支出和教育教学环境的不均衡，同时还表现在城乡基础教育范围内的师资规划和编制上。20世纪90年代，伴随着世界范围的教师教育发展，农村适龄儿童的锐减，及时缓解了农村教师短缺的问题。据中国教育统计年鉴统计，2007年我国城乡基础教育的教师和学生的比例，呈下降趋势，说明此阶段的城乡教育的差异性不强。当时的调查数据，正为此提供了数据依据，诸如：城市小学和农村小学的生师比分别为19.49：1和18.38：1，城乡普通初中的生师比分别为15.76：1和16.08：1（农村地区甚至好于城市），城乡普通高中的生师比分别是16.58：1和17.23：1。因此，可以看出，2007年的时候，我国的城乡教师在数量上以实现平衡。

城市和农村教师的差距在师资水平和教师专业素质等方面表现明显。2007年全国范围高中教师、初中、小学教师学历过关率已经分别达到90%、97%、99%。而在义务教育阶段，城乡教师的达标率差异不明显。但是高中阶段城市明显高于农村。事实上，在农村义务教育教师学历标准提高的背后还隐藏着一个更为深刻的问题，即农村教师所提高的学历基本上都是通过函授以及各类水平参差不齐的自学考试来获取的，这将不可避免出现教师在获取学历的过程中的避难就易现象[1]，而在现行教育环境下，学历教育也日渐衰退。此外，城乡高学历教师差异非常明显，也因此，更加加剧了城乡教师水平的差异。城乡小学高学历教师比例相差26.77%，普通初中高学历教师比例城乡相差36.01%，高中阶段高学历教师比例普遍偏低，但城乡差异仍然清晰可见。

三、农村教师的补充政策解析

针对农村教师补充的现状，各级政府都根据当地的实际情况，出台了相应的调控措施。

2006年起，教育部对聘用代课教师和民办教师等问题，开始进行大规模收编及清退工作；国家推出了“特岗计划”“顶岗计划”“免费师范生政策”“农村学校教育硕士培养计划”等诸多措施对中西部农村教师欠缺问题予以解决；针对农村教师培训问题，国家推出了农村教师培训计划；针对薪酬待遇问题，绩效工资将向农村倾斜，吸引优秀人才到农村、到基层长期从教、终身从教[2]。对城乡教师流动问题，全国颁布了多种文件以解决此问题。2002年颁布的《中小学教师队伍建设“十五”计划》、2004年颁布的《2003—2007年教育振兴行动计划》、2005年颁布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》、2006年修订的《义务教育法》以及各级地方政府出台的相关政策法规明确指出需建立城乡教师交流制度，全国有90%以上的省份都推出了教师城乡交流政策，让城区教师到农村支教，农村教师择优进城，实现师资城乡区域互动[3]。

然而，以上政策虽然颁布了，但在实际的运行过程中，却出现与政策本来目标相差甚远或者背道而驰的现象。也因此，这些政策都停于表面，流于形式，很多人只是形象地称为“红头文件”的走过场。在对农村尤其偏远山区吸引优秀毕业生、出色人才、并且长期在农村从事教育工作的人，并没有起实质性作用，只是暂时缓解了问题的发展，而农村教师的素质依旧偏低甚至出现了越来越低的惨淡局面。诸如关于西部教师补充的“特岗计划”、部署院校招收“免费师范生政策”、现有的城乡教师交流等措施，都是所有教师被动地接受，没有实现农村和城市教师发展的双赢，没有凸显他们的比较优势和互补优势。也因此，这些政策没有落到实处，只是一份成型文件而已。

四、农村教师补充的可能解决策略

（一）拓展教师补充政策视域

近年来，我国创新农村学校教师补充机制成效显著，全国各地通过支教、返聘、送教等多种形式，使农村教师的培养补充机制有了成绩。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》第四部分，在提高教师业务水平方面，明确提出：“以农村教师为重点，提高中小学教师队伍整体素质。创新农村教师补充机制，完善制度政策，吸引更多优秀人才从教。积极推进师范生免费教育，实施农村义务教育学校教师特设岗位计划，完善代偿机制，鼓励高校毕业生到艰苦边远地区当教师。”[4]

然而，从客观上讲，在中国现实的教育语境下，并没有从根本上形成健全和稳定的教师补充机制。尤其在市场配置资源的背景下，农村教师补充机制的问题日益凸显。于是才有政府的政策挽救和帮扶。目前，仍然存在城市的教师资源过剩和农村教师资源短缺的区域内矛盾。尤其在农村出现了更为奇异和怪诞的现象，即优秀的教师无法补充，而相比较差的教师又继续盘根于农村。于是，有专家学者指出，教师初次和再次分配，在城乡教育一体化的进程中，既可以实现城市教师的合理配置又可以实现农村教师补充的有效性。

（二）完善农村教师补充内容

第一，落实城乡教师同工同酬，甚至农村教师的工资待遇要高于城市教师。这是农村教师坚守岗位的物质保障。同时国家的政策要向农村倾斜。满足农村教师的物质需求，形成比较优势。除此，还可设置多层次的农村教师荣誉称号。吸引更多地有志青年去农村从教，并建立相适应的评价、考核、晋升制度，使得农村教师的薪酬待遇和个人发展机会更为切实和殷实。第二，适时修订现行的中小学教师编制制度。改革城市教师编制的臃肿，农村教师尤其偏远山区教师稀少的现状，编制须向农村地区大力倾斜。有学者指出，农村教师的补充应当以学校为单位制定教师编制。学校才是素质教育的直接实践机构，教师编制要服从教育工作实际的要求，就应该以学校为单位核定[5]。第三，完善教师补充机制的另一个方面就是加强完善合理适当的退出机制，在城乡教育一体化的视角下，最棘手的是如何对待代课教师和民办教师这一历史遗留问题。有研究专员解释，代课教师可分为两类，第一类是由于编制制度问题造成的民办教师、无编制师范院校毕业生等，第二类是部分偏远农村由于生存条件较差，语言、文化的隔阂等原因无法接纳来自外地的人员从教，从本地聘用受过教育的，还可以识字的人作为教师[6]。前者，却因农村教师编制紧张，教育部门可以制定流动补充机制，实现合同管理。其最终还是政府责任，因此，政府在相关政策上必须惠顾。后者，应当适时保留，采用定向生源、城乡派遣等方法逐步对调。

（三）加强农村师资队伍建设

教育大计，教师为本。农村教育的提高核心在教师，难度和重点也在教师。在农村目前生源急剧下降、校舍合并加速的困境中，大范围内引进新教师，已经困难重重。因此，发觉现有教师潜力、提高现有教师素质成为当下农村教师队伍建设的主题和关键。一是以师德建设为重点，进一步完善教师行为规范。深入开展师德师风普及教育活动，号召“学为人师、行为世范”的高尚为师精神，引导广大教师心甘情愿扎根农村、服务农村教育，成为受学生爱戴、让人民满意的农村优秀教师。二是多方式培训教师。充分利用现代科学技术，通过互联网、卫星电视、视频等方式，为农村教师传递新的教育理念，解读现行的教育政策，为农村中小学教师提供高水平、专业性、针对性的培训。三是抓住特岗教师配置和城乡教师交流的机会，充分发挥城市和农村各自学校的资源优势进行校本培训，大幅度提高培训质量。尤其是要加强中小学新课程改革的培训工作，提高教师对新课程改革的认知能力和践行能力，全方位深入地推进农村新课程改革和实施。

（四）制定长期流动的规划

政府尤其当地教育部门应针对农村现实状况制定一个长期的教师补充规划。遵循“以县”为单位，根据县级当前教师编制、学生和教师流失数量、乡镇财政状况、县域学校的布局规划、教师年龄结构、学科分层因素等，合理制定农村教师补充政策，为教育行政部门及学校提供充裕的教师数量和质量，是保证分配足额与合理的基本条件。其次，出台教师补充的总领性文件。各级政府对农村教师的补充与稳定要通过制订规范性文件，根据当地农村实际情况将农村教师补充的条件、程序、方式、渠道以公文的形式确立。最后，建立健全农村教师补充的执行和监督机制。为杜绝教师补充过程中“人情”、“关系”等个人因素的介入，应明确人事、教育、计划等行政部门在农村教师补充与稳定工作中的职责，使农村教师补充与稳定在运行中，更加法律化、规范化、制度化，实现把人才用到急需的岗位。

参考文献：

[1]转型期中国重大教育政策案例研究课题组.缩小差距——中国教育政策的重大命题[M].北京：人民教育出版社，2005：16.

[2]周济.推行绩效工资吸引更多人到农村任教[J].教育发展研究，2009，（18）.

[3]叶忠，王海英.教师城乡交流的成本收益分析[J].教育科学研究，2009，（2）.

[4]佚名.我国创新农村教师补充机制成效明显[J].中国农村教育，2008，（11）.

[5]袁桂林.我国农村学校教育诸政策评析[J].中国教育学刊，2009，（2）.

[6]王正惠，袁桂林.解决农村教师问题的若干对策[J].当代教育科学，2007，（22）.