还有无开征燃油税的必要

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在当今世界上普遍征收的、现实生活中的燃油税，根据其收入用途以及由此决定的其他方面特征的不同，可区分为两类：一是作为一般性收入，可统筹安排于各项支出；另一是作为专项收入，要专款专用于公路的维修或建设支出。前者的目的，在于以燃油税的形式为政府取得收入或为政府提供实施调节的政策手段。后者的目的，则在于以燃油税的名义为政府的公路维修或建设支出项目融资；前者的制度设计，仅在总体上贯彻“取之于民、用之于民”的理念，无须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩。后者的制度设计，则要围绕公路的维修或建设贯彻“取之于路、用之于路”或“谁用路、谁掏钱”的理念，必须在纳税人和受益人之间实现具有“直接对应”关系的收支挂钩；前者所瞄准的，是燃油或燃气的生产、销售或零售的数额或数量，故而是“名”、“实”相符的燃油税。后者所瞄准的，则是政府的公路维修或建设支出规模，故而是“名”为燃油税、“实”为养路或修路费。

前一类燃油税，事实上已经存在于我国现行的税制体系之中。现行的消费税，共包括14个税目。其中的第6个税目，即为成品油。在成品油下，又分别列举有汽油、柴油、石脑油、溶剂油、油、燃料油和航空煤油等7个种类。对这些油类产品征收的税，无疑就是燃油税，至少具有燃油税性质。只不过，它未作为一个单独设置的税种而存在，而是作为一个税目和其他类似的税目组合在一起，融入于由多个税目组成的消费税之中了。显然，我们一直热议并谋求开征的，并非这样的燃油税。也并非是要将这样的税目从消费税中独立出来，而升格为一个税种。

后一类燃油税，才是我们一直热议并谋求开征的燃油税。细究起来，之所以会在上个世纪90年代中后期萌发出开征后一类燃油税的需求，无非是因为，在那一时期，来自于政府部门的非规范性收入行为盛行并招致了社会各界的一片声讨。在当时，治理“乱收费”的希望，又被普遍寄托于“费改税”。从而，为在中国开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费，打开了通道。也正是从那个时候起，我们正式开始了对中国燃油税的漫长期待。

然而，时过境迁，在当前的中国，开征燃油税并以燃油税替代养路费等相关收费的必要性，已经在逐步退去。

开征燃油税的选择，同人们对于政府收费的最初认识不无关联。那时的收费，一些政府部门自立规章的产物，并作为自收自支的财源，直接装入其“小金库”。在那样一种情形下，收费常与“乱”字相连，甚至被贴上“乱收费”标签。因而，人们很容易在收费和非规范性收入之间画等号。这种认识，同“依法而征”的税收的各种规范性特征联系起来，便有了实行“费改税”的政策思维。从而，才有了将围绕公路使用行为的各种“收费”改为“征税”，并由此将其纳入规范性轨道的改革方案和相关实践。

然而，十几年过后，尽管燃油税一再流产，甚至“费改税”的突破口不得不因此由城市转移于农村，但是，经过了“费改税”以及后来改称为“税费改革”实践的洗礼，在“乱收费”势头得到极大控制的同时，人们对于政府收费的认识已经获得了极大的提升。在今天，即便是不具多少经济学知识的普通百姓都懂得，无论是收费，还是征税，都要建立在依法（规）收取或征收的基础上。在收费与税收之间，仅有形式上的不同，并无规范性的差异。以往表现在收费上的种种弊端，错不在收费本身，而在于因某些政府部门收入行为及其机制不规范而导致了“乱”收费。

关于收费的认识和实践进入到这一层次，治理“乱收费”，也就并非只有“费改税”一条道可走了。只要将其纳入了规范化轨道，只要铲除了其可能“乱”收的土壤，它（们）便同可以作为其替代物的燃油税没什么两样。而且，由此而产生的效果，并不比开征燃油税来得差。若再将费税“对应调整”所可能经历的周折和可能发生的其他方面成本计算在内，得失相抵，在现行养路费等相关收费的基础上强化制度规范，反倒可能是一个更加行之有效的事半功倍举措。

作者系中国社会科学院财政与贸易经济研究所副所长，教授，博士生导师