四川省财政支出绩效评价初探

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[摘 要]近年来,财政支出绩效评价越来越受到国内外各级政府和社会公众的关注,我省在财政支出绩效评价领域进行了积极地实践探索并取得一定成效,但财政资金使用绩效不高的状况没有得到根本改变,财政支出绩效评价还存在认识不够充分、机制不够顺畅,制度不够健全、资料不够完整、运用效果不明显等不足,在强化绩效管理认识、创新评价体制机制、推进完善绩效管理结果应用等方面还有大量的工作需要去探索、实践和改进。

[关键词]财政支出 绩效评价 评价结果运用

随着国际国内社会对财政支出绩效评价工作的普遍重视,我省在一定范围内开展了财政支出绩效评价,但其管理体制和方法体系还存在一定的缺陷,部分评价结果不能很好地指导财政资金的安排。在新的经济形势下,积极探索和不断实践推进财政支出的绩效评价,加强对财政支出绩效评价的管理和评价结果的应用,已成为新时期政府自身建设刻不容缓的重要任务,成为公共财政建设的核心问题。

一、财政支出绩效评价的内涵与要素

财政支出绩效评价是政府部门及单位运用科学、规范的评价方法,对照统一的评价标准,按照绩效评价的内在原则,对财政支出的行为过程及其经济、社会、政治效果进行的科学、客观、公正的衡量和综合评判,并将评价结果纳入预算编制的财政管理活动。其实质就是政府资金投入与支出效果的比较,它包括以下要素:一该不该办这事?(目标)二花多少钱办?(预算)三是否值得?(评价)。其内涵是要体现财政资金的经济性、有效性和效率性。

二、财政支出绩效评价工作开展现状

随着国际社会对财政支出绩效评价的普遍重视,20世纪80年代初期,我国逐步把财政支出绩效评价列入财政改革的议事日程。2003年,财政部教科文司率先对中央教科文部门项目资金进行试点,逐步扩大范围并制定了本部门考评办法和考评指标。财政部2006年《关于完善和推进地方部门预算改革的意见》和2009年《财政支出绩效评价管理暂行办法》,对各地开展绩效评价工作提出了具体要求,把绩效管理理念与方法引入财政支出管理,逐步建立起与公共财政相适应、以提高政府管理效能和财政资金使用效益为核心的绩效评价体系。广东、江苏等10多个省、市相继开展了财政支出绩效评价。

为进一步提高财政资金的使用效益,四川省积极探索开展财政支出绩效评价试点。省财政厅结合财政部有关文件,制定并颁布了《四川省财政支出绩效评价管理暂行办法》、《四川省省级财政项目支出绩效评价指标体系及评分标准》等制度规范,财政支出绩效评价基本框架初步搭建完成。省级财政支出绩效评价从2005年最初的2个项目发展到2009年的30个项目;从主要对单一项目的评价发展到主要对各类项目的评价;从对评价结果的项目对应发展到对评价结果的部门对应。2010年我省将重点对省住房和城乡建设厅、省商务厅、省旅游局、省中医管理局、省畜牧食品局5个部门进行部门预算绩效评价试点,将对5个部门的预算编制质量、预算执行时效、项目安排科学性及项目绩效评价四大类指标进行评价,评价结果将作为下年度预算编制参考依据。

三、四川省财政支出绩效评价工作中存在的问题

近年来,我省各级财政部门逐步开展了财政支出绩效评价工作,并取得了一定实效。但由于财政支出绩效评价是一项全新的工作,目前尚处于积极探索阶段,无成熟经验可资借鉴,还存在一些问题,直接影响了财政支出效益水平的提高。

(一)对财政支出绩效评价的认识不够充分

部分部门及管理人员对绩效评价不了解,对绩效管理的意义认识不清,尤其是对“效”的理解不够,还停留在是否按计划完成任务上,而没有将工作重点放在效益和效果方面。同时,认为此项工作与财政预算安排关联不大,并且涉及面广,工作量大,要求高,存在畏难情绪。

(二)财政支出绩效评价工作机制不够顺畅

我省目前的财政支出绩效评价工作主要分散在全省各管理部门进行,指标、方法和组织程序差异较大,标准不够统一;省、市级财政部门没有专门负责财政支出绩效评价的管理机构,其内部承担绩效评价工作机构设置多样,上下级财政部门之间没有统一的组织、领导,影响了财政内部开展工作上的交流、指导、协调和督办,不利于绩效评价工作的全面推进和深入开展。

(三)财政支出绩效评价制度不够健全

从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看,这项工作要取得实效必须作到制度化、经常化、法制化。但是,我省开展财政支出绩效评价工作起步较晚,特别是对行政事业单位财政支出绩效进行评价还处于试点摸索阶段,法律、法规保障和制度有待进一步完善,缺乏绩效评价的长效机制;评价指标体系不够完善、指标的设计不够科学,不能满足从不同层面、不同部门、不同支出性质等方面进行综合评价的要求。全省大部分地方目前的财政支出绩效评价工作也只仅仅局限于对项目支出绩效评价,对基本支出的绩效评价还是空白。

(四)缺乏比较完整的评价标准和评价资料

目前我省行政事业单位财政支出绩效评价主要侧重于审核项目支出行为是否符合现行财务政策和国家有关规定、财政资金的合法性和合规性。通过查找财政、财务存在问题,提供审计式的“鉴证和报告”,忽视经济性、效率性和有效性评价,忽视使用资金项目内外因素的综合分析,缺乏定量与定性相结合的评价标准,内容不完整;尚未建立绩效评价信息共享平台,各地绩效评价缺乏可靠的历史、行业资料,一定程度上影响了绩效评价的科学性和客观性。

(五)评价结果应用效果不明显

现阶段我省绝大部分地方对财政支出绩效评价结果仅仅是停留在反映情况、找出问题、完善制度层面,还不能和预算安排相衔接,把结果运用到预算编制上来;还不能和经济社会的发展目标相衔接,把结果运用到促进经济社会发展目标的完成上来。

四、推进四川省财政支出绩效评价工作的措施和建议

财政支出绩效评价工作正处在探索和不断推进阶段,在强化绩效管理认识、创新评价体制机制、加强评价结果的运用等方面还有大量的工作需要去探索和实践。

(一)继续强化绩效管理理念

各级政府、财政部门、预算单位和社会公众都要充分认识到开展财政支出绩效评价的重大意义,继续强化绩效管理理念。财政部门在财政管理中要不断引入绩效管理理念,把绩效评价贯穿整个预算编制、执行和监督的始终;政府部门要带头树立绩效管理理念,将绩效管理全面纳入部门财务工作,将所属部门的财政支出绩效与事业发展挂钩;同时还要加强绩效评价的社会宣传,让社会公众了解政府绩效目标的实现情况,让纳税人知道政府应履行的职能和履行职能的效果,推进财政支出绩效评价的政务公开,建立公众满意的“责任政府”和“阳光政府”。

(二)不断健全创新财政支出绩效评价管理体制

新时期的财政资金管理需要有不断创新的财政支出绩效评价管理体制。由于绩效评价工作是一项新的工作,需要我们边探索试点,边总结规范。因此,我们要勇于探索,努力实践,在改革中形成思路,在发展中破解难题,不断创新开展财政支出绩效评价的体制机制。

1、建立健全财政支出绩效评价的“跟踪问效”机制。“跟踪问效”机制是把财政支出绩效评价的重点前移到支出预算申报和审核过程之中,做好事前申报绩效目标、事中绩效跟踪、事后绩效评价的全过程 。一是要建立财政支出事前申报目标的评审论证,对部门申报的项目支出预算,增加事业发展绩效目标和为实现绩效目标将要采取的必要措施进行论证。二是要重视事中的跟踪问效,要求部门和单位严格按照计划和预算执行,防止随意变更和调整,不断了解财政支出使用中、项目实施中的新情况、新变化。三是做好事后绩效评价。结合事前、事中的管理,做好事后的考核评价,实现资金使用全程的“跟踪问效”机制。

2、夯实财政支出绩效评价队伍建设 。财政支出绩效评价人才队伍是财政支出绩效评价体系的工作主体,可以尝试在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构,组织专门的人员,对本级财政支出绩效评价工作实施统一管理。同时,对资金量较大,有条件的部门设立专门的绩效评价机构,组织开展本部门、所属单位以及财政支出项目的具体评价工作。鉴于财政支出绩效评价对财政支出管理的监督作用,应考虑赋予工作机构及相关人员以必要的职权,如在信息查询、资料获取、独立取证以及行政处罚建议等方面给予一些特定的权力,以便于工作的顺利开展。

3、建立财政支出绩效评价监督检查机制。财政支出绩效评价的监督检查一方面是财政部门作为该项工作的主体进行的指导、监督和检查,这是具有工作指导意义的检查,促使各部门各单位认真进行绩效评价和整改。另一方面是社会公众对财政支出绩效评价的监督和评价。可以尝试选择部分具有典型意义的项目评价报告通过媒体予以公开,接受社会监督评价。对监督检查过程中发现的部分组织管理不力、项目效益欠佳、违规使用资金的项目,将严格执行相关管理规定,坚决调减预算安排,追减回收项目资金,严肃处置违纪违规行为。通过强化评价结果与预算安排的挂钩机制,做到奖罚分明。

(三)建立财政支出绩效评价的应用机制

绩效评价结果关键在于应用。通过评价结果应用,引发财政资金管理部门、使用单位和受益群体对绩效问题的高度关注,最终实现对资金管理行为的引导约束。

1、财政支出绩效评价结果对年初预算安排的正向激励相结合。将财政支出绩效评价结果作为下年度财政分配方向和安排部门预算的重要依据,并逐步建立财政支出绩效激励与约束机制,真正实现预算项目与事业发展目标完成情况挂钩。从源头上控制没有绩效和低绩效的财政支出,逐步建立绩效评价结果与项目安排、预算编制相结合的财政支出评价制度。

2、财政支出绩效评价与预算执行中期评价、决算评价分析相结合。将预算中期评价和决算评价的结果作为绩效评价的重要信息来源和评价依据,在预算执行的中期报告中要对比资金的使用进度与绩效,使评价方全面了解部门或项目的预算执行情况,及时发现预算执行过程中存在的问题,及时调整预算,防止管理漏洞。各部门在编制决算时必须编制年度绩效报告,以说明部门年度事业发展目标的完成情况、资金的使用情况以及相关信息等。

3、绩效评价与财务管理的核算评价相结合。将绩效评价和部门、单位的财务管理核算相结合,一方面将财务管理的核算评价作为绩效评价基础资料的来源,作为绩效评价工作的基础和组成部分;另一方面通过绩效评价,加强对部门、单位的财务管理。财政部门根据绩效评价中发现的问题,及时提出改进和加强财政支出管理的措施或整改意见,促使部门不断提高财务管理水平。

(四)逐步建立健全财政支出绩效评价指标体系和评价方法

财政支出绩效评价是非常复杂的过程,因此,需针对不同的绩效评价项目使用一个或几个不同的方法和与之相适应的评价指标。在绩效评价指标和评价方法的选择上,遵循普遍性和特殊性相结合的原则,结合经济和社会情况变化和特点,按照财政宏观经济政策的走势和要求,实行“分级负责、分类对待、因地制宜”。要体现各级、各部门、各行业和事业发展的特点,采取灵活、多样的评价指标和评价方法,使绩效评价达到预期的效果。

党的十六届三中全会明确提出了“建立预算绩效评价体系”的重大任务,省委、省政府也对实施绩效评价工作提出了明确的具体要求,各级、各相关部门、各单位应不断提高对绩效评价的认识,不断推进绩效评价制度建设,建立健全财政支出绩效评价的长效应用机制,大胆尝试、加强协作、主动参与,为加快推进我省财政支出绩效评价、服务我省加快建设灾后美好新家园、加快建设西部经济发展高地作出积极贡献。

参考文献:

[1]财预[2009]76号《财政支出绩效评价管理暂行办法》

[2]《四川省财政支出绩效评价管理暂行办法》.2009年9月

[3]马忠,罗任飞.《四川财政突出评价体系建设》.《中国财经报》,2010年7月10日