试谈乡镇档案管理中的政府职能转变

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在农村综合改革过程中，乡镇机构改革是整个改革中的重中之重。乡镇档案工作长期以来一直作为乡镇党政机关的工作职能，一般明确由乡镇党政办公室负责，指定一位同志兼管。这一管理体制和管理现状早已不能适应和满足乡镇经济和社会各项事业发展以及广大群众对档案信息利用服务的需求。笔者认为，解决问题的出路在于转变政府职能，将乡镇档案的政府监管和公共服务职能分离，在镇的事业中心设置档案的专业服务机构和窗口，将政府机关无力承担且又直接面向基层群众的大量档案业务管理和利用方面的事务性工作交给这个专门机构，努力拓展档案的公共服务内容。

法律法规对乡镇档案工作的职责要求

《中华人民共和国档案法》、《中华人民共和国档案法实施办法》以及各省市的“档案条例”，对乡镇档案工作的职责要求都做了相应规定，明确了乡镇政府负责管理本机关的档案和对本乡镇所属单位和组织的档案工作实行监督和指导，并为基层和群众提供档案利用服务。长期以来，按照档案法律法规要求，乡镇的档案工作一直作为乡镇党政机关的重要工作，落实了分管领导、责任部门和档案人员。

《中华人民共和国政府信息公开条例》已于2007年年初公布，自2008年5月1日起施行。条例要求各级人民政府“应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作”。同时要求乡(镇)人民政府应当在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，明确规定了需要重点公开的八个方面的政府信息。

已经于2004年施行的《上海市政府信息公升规定》也规定了档案部门为政府公开信息受理点，同时要求“有条件的政府机关应当设置公共查阅室或者公共查阅点，配备相应的设施，方便公众对相关政府信息的检索、查询、复制”。

综上所述，档案相关法律法规明确的乡镇政府档案工作职责归纳起来有四大任务：管理好本机关档案；监督指导本乡镇所属单位和其他组织的档案工作；为基层单位和人民群众提供档案利用服务；进行政府信息公开并提供公开信息的公共服务。

乡镇档案监管和服务职能分离的必要性和迫切性

档案政府监管和档案公共服务两种职能的属性小同。上述乡镇档案工作四大职责任务中，管理和监督指导职责归类为政府的监管职能；档案利用服务(应包括档案实体的接收、整理、保管、开发利用等工作内容)和政府信息公开及提供信息的利川服务属于公共服务事业性质。以上两种不同属性的职能分类，在我国档案行政管理体制中，县(区)级以上的机构由于档案局和档案馆两个机构的同时设置已经做了明确分工。然而在乡镇一级未能从根本上得到解决，成为长期以来乡镇档案事业发展的最大难点。

乡镇行政区域的成倍扩大和新农村建没事业的发展迫切要求拓展乡镇档案的公共服务职能。在农村综合改革过程中，经过乡镇区划调整，行政区域成倍扩大，使乡镇档案工作的对象和工作范围成倍增加。以上海市奉贤区为例，从2002年以来进行了两次大的区划调整，由原来的22个乡镇最后撤并为7个镇，管辖范围和对象是原来的3倍。如区政府所在地的南桥镇，辖区内需要对档案工作直接进行监管指导的行政村、居委会、直属企事业单位就达70多家。同时新农村建设事业的发展使档案服务的工作内容不断增加。政府在建设亲民政府，打造法制政府、责任政府、服务政府中为民做实事做好事，形成大量的涉民档案，这些档案材料与群众利益密切相关，在保护群众利益、调解群众纠纷、提供科技信息支持等方面将会发挥不可替代的重要作用，但努力做好这些涉民档案的收集、整理和开发利用等服务工作既是政府的责任，又是一件十分繁重而困难的事情。

现行的乡镇档案管理体制档案公共服务职能的发挥十分薄弱。我国经济和社会各项事业越发展，对档案公共服务的需求越广泛，档案工作的任务越繁重。当前，阻碍乡镇档案工作健康发展的主要原因是目前的体制、机构和人员状况与档案事业的发展要求不相适应，镇机关明确的档案人员身兼数职，无法承担起乡镇档案工作的各项法定职能，档案公共服务职能的发挥十分薄弱。在乡镇机构改革中，机关编制的压缩更严重影响了档案公共服务职能的发挥并制约了乡镇档案事业的发展。

新出台的乡镇机构编制设置方案不同程度地存在着乡镇档案公共服务职能的缺失。不管是现行的乡镇档案行政管理体制还是部分地区新出台的乡镇机构编制设置方案，都不同程度地存在着乡镇档案公共服务职能的缺失。比如在新批准的上海市奉贤区各镇机关职能配置、内设机构和人员编制方案中，镇党政办公室的主要工作职能有关档案工作方面明确了“档案管理和检查、指导本镇各类单位的档案工作”两大职能，这样的原则规定从积极的意义上看体现了政府机关的职能转变。然而，属于公共服务事业性质的“档案利用服务、政府信息公开和提供服务”等公共服务职能在机关和同时出台的乡镇事业单位机构设置方案中，都没有作出明确规定，这就会造成在乡镇这一层面上档案公共服务职能的缺失。

强化乡镇档案政府监管和拓展公共服务职能的对策

提高对乡镇档案工作监管和服务职能分离重要性的认识。乡镇档案监管和服务职能分离对拓展和落实乡镇档案公共服务职能具有十分重要的意义。首先，乡镇档案监管和服务职能分离是乡镇机构改革的基本方向。建设小政府大社会管理体制的要求势必让那些政府机关无力承担的公共事务性工作从政府机关中分离出去，确保政府部门把有限的人员编制，集中精力加强依法行政，强化政府监管，推进各项事业的全面发展。其次，乡镇档案监管和服务职能分离是发展档案服务事业、推进新农村建设和维护群众利益的重要保证。只有建立专门的档案公共服务事业机构，才能有效地保障各项社会事业发展和群众利益对档案公共服务的各项需求。

推广试行地区的成功经验和做法。据了解，山东省胶州市营海镇改革乡镇档案管理模式取得新成果。该镇建立的档案信息中心于2006年5月投入使用，为正股级事业单位，编制4人，其职能集档案收集与整理、档案信息查阅、现行已公开文件利用、镇政务信息公开、镇情村情教育、档案业务监督指导等多种功能为一体。150平方米的库房集中保管镇党委、政府和27个镇直部门的档案。400平方米的展览大厅，围绕中心工作定期举办各种形式的展览，进行爱国主义教育。湖南省双峰县在1989年作为全省农村机构改革试点县，由原来的64个区、乡、镇合并成16个乡镇。他们抓住机遇，经县委、县政府联合发文，由县编委认可全部建立了乡镇档案馆，为股级单位，管理人员列入公务员或事业编制，档案馆的工作经费列入了乡级财政预算。

以上两种做法共同的特点是为乡镇档案工作建立了专门机构，配备了人员编制，拓展了服务功能，实现了乡镇档案政府监管和公共服务职能的分离。其中山东营海镇的经验更具有时展特点，对沿海经济较发达地区在乡镇机构改革中更具有参考价值和推广意义。

以乡镇档案监管和服务职能分离为切入点，改革现有的乡镇档案管理服务模式。乡镇档案工作的档案实体管理和档案利用服务职能向事业中心转移是转变政府职能、提高工作效能、更好地服务基层群众、全面提高乡镇档案管理水平的有效途径。要以乡镇档案监管和服务职能分离为切入点，改革现有的管理服务模式。在镇的事业机构中明确档案事业公共服务职能，建立相对独立的专门机构和工作场所，落实相应的人员编制，提供必需的财物保障，这是实现职能分离的必要条件。

乡镇党政办作为乡镇档案工作的负责机构，把面广量大的基层档案业务指导、档案实体管理、档案利用和政府公开信息查阅等公共服务的事务性工作交给事业机构去完成后，主要的职责应是认真履行好法定的对全镇档案工作政府监管职责。