我国地区间税收收入归属存在的问题及对策

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1994年，我国确立了分税制的财政管理体制。实行分税制后，中央政府和地方政府各自拥有自己的财政收入，从而税收收入在各地方政府间的划分问题在很大程度上影响了各地方政府的财政收入。地区间税收收入归属机制就是要科学合理的确定税收收入在各地方政府间的划分。目前，我国地区间税收收入的归属机制还很不规范，随着我国社会主义市场经济的快速发展和公共财政框架的建立，进一步完善地区间税收收入归属机制具有非常重要的现实意义。

一、我国地区间税收收入归属机制不规范的主要原因

1、纳税地点的规定不合理。作为税收制度的重要内容之一，纳税地点的规定直接影响到税收收入的归属问题，直接关系到地方的财政收入，特别是在分税制条件下，这个问题尤为突出。我国各个税种都规定了纳税地点，但是有许多税种在纳税地点的规定上是不合理的，因而造成了地区间的税收收入归属不合理。以增值税为例，根据《关于纳税人以资金结算网络方式收取货款增值税纳税地点问题的通知》规定：纳税人以总机构的名义在各地开立账户，通过资金结算网络在各地向购货方收取货款，由总机构直接向购货方开具发票的行为，不具备《国家税务总局关于企业所属机构间移送货物征收增值税问题的通知》规定的售货机构向购货方开具发票、向购货方收取货款两种情形之一，其取得的应税收入在总机构所在地缴纳增值税，这种做法就侵害了分支机构所在地政府的分享增值税的税收利益。

2、汇总（合并）纳税制度导致收入归属不合理。2001年，国家税务总局颁布了《国家税务总局关于汇总（合并）纳税企业实行统一计算、分级管理、就地预交、集中清算所得税问题的通知》。根据通知的第三条规定：“成员企业就地预交企业所得税的比例，除另有规定者外，一般为年度应纳所得税额的60%”。同时国家税务总局又下达文件允许若干集团公司各成员企业暂不实行就地预交企业所得税。上述规定显然导致集团企业的成员企业所在地的税收收入大幅度减少，而增加了汇缴企业所在地政府的税收收入，侵害了集团成员企业所在地政府的税收利益。又如《外商投资企业和外国企业所得税法》的规定也存在类似问题。

3、国内关联企业避税行为致使地区税收利益归属不合理。随着我国社会主义市场经济体制的进一步发展，国内跨地区企业集团发展迅速，形成了一大批在管理、控制或资本等方面存在直接或间接关系的关联企业。这些企业集团为了实现总体利益的最大化，一些关联企业在总机构的控制下，人为进行转让定价，转移利润实行避税。虽然境内关联企业的利润转移与涉外企业把利润转移到境外的性质有所不同，但都同样使国家税收收入减少，而且也严重影响地区之间税收利益。

虽然国家税务总局制定了《关联企业间业务往来税务管理规程》，并于2004年进行了修订，但是《关联企业间业务往来税务管理规程》主要还是根据《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》以及我国政府与有关国家（地区）政府间签订的税收协定的有关规定制定的，主要还是针对涉外企业的，而针对内资企业税收转移问题所制定的税收规范性文件还比较少，导致各地方政府针对国内企业的关联企业间的业务往来的监管缺乏可依据的法律规范。尤其是目前税务机关都非常重视针对外资企业的反避税监管，而往往忽视了对内资企业的反避税监管。

4、税收征收管辖权复杂不统一导致收入归属不合理。税收征管管辖就是明确要税款征收机构的职责范围和分工。税收征收管辖必须遵循税收收入归属谁的财政收入，征收管理就由谁负责的原则。我国目前税收征收管辖权过于复杂不统一。在税收征收管辖的划分上，除地域管辖之外，还有行业管辖、级别管辖、税种管辖及行政管辖等。各种管辖共存造成各级税务机关之间对税源的争夺。例如有些省份设有省级税收征收机构，这就使同一个纳税人可能同时存在两三个级别的征收机构（省、市、区三级）的管辖问题。地市所在地的区县地域内，也存在地市级税务机构与区县级税务机构的级别管辖划分问题。

二、完善地区间税收收入机制必须遵循财政利益原则

财政利益原则主要是指处理地区间税收收入归属必须体现公共服务的效益享用者与成本分担者相对应。在市场经济体制下，政府与经济主体的关系主要是公共服务的提供者与被服务者的关系。相应的，政府间财政关系的处理应以公共服务的效益享用与成本负担为主导的，即政府提供公共服务的成本应当由享用其效益的经济主体分担，政府为经济主体提供了公共服务，经济主体就应当分担相应的公共服务成本。2002年所得税收入分享改革，打破了按企业隶属关系划分所得税收入的做法，就是体现了公共服务的效益分享者与成本分担者之间的对应。不但中央政府与地方政府之间财政关系要体现这种对应关系，地方政府之间同样要体现这种关系。地方政府向地区内的经济主体提供公共服务，地区内的经济主体就必须交纳税收，承担相应的成本。

三、完善我国地区间税收收入归属机制的具体建议

1、进一步改革现行分税制管理体制。（1）实行彻底的分税制。由于我国目前实行的是适度型分税制，既按照税种的归属划分为中央税、地方税和中央地方共享税。由于中央地方共享税是由中央和地方政府按照一定比例分享，各地方政府必然会增加对共享税税源的争夺，进而引发共享税收入的归属问题。实行彻底型分税制，取消中央和地方共享税，只设中央税和地方税，将税基跨地区、跨地区的税种全部划做中央税，这样就可以有效消除这些税种的地区间税收收入的归属问题。（2）改革地方税制，确立以财产税类作为地方税制的主体税种。因为财产税类的税基比较稳定，而且一般不会发生地区性转移，不会引发地区间的税收利益归属不清的现象。

2、科学界定各税种的纳税地点。界定各税种的纳税地点必须遵循财政利益原则。关于增值税，要按照经营地纳税原则，依据征税对象和增值额的发生地来确定纳税地点，发生在生产环节的，就在生产地缴纳；发生在销售环节的，就在销售地缴纳。对于营业税，应该统一按照“劳务发生地”原则确认纳税地点。

3、统一税收征收管辖权。统一税收征收管辖权，应该确立以地域征收管辖为唯一管辖，取消其他各种管辖。因为实践证明，地域征收管辖不但方便税务机关征收，也方便纳税人缴纳税款，同时也是财政利益原则的有效体现。

4、调整总分机构、集团企业汇总（合并）纳税制度。由于目前我国企业所得税属于中央地方共享税，因此现行的关于总分机构、集团企业汇总（合并）纳税制度必然损害了地方政府的税收利益。为了维护集团成员企业所在地政府的利益，调整现行的实行汇总（合并）纳税制度，实行成员企业就地预交税款，根据税收法规的有关规定分期预缴，年终进行汇算清缴。总分机构、集团企业在总机构所在地汇总纳税时，允许将各成员企业在所在地税务机关缴纳的税款从应纳税额中扣除。为了避免地方税务机关争夺税源的情况，建议调整当前企业所得税分别由国家税务局和地方税务局分别征收的办法，对总分机构、集团企业由国税局统一征收。

5、进一步改革我国的税收征管制度。（1）在征管机构设置方面，全面实行属地化征管，取消国税、地税的省市级的直属征收分局，对辖区内包括国有、集体、内资、外资、股份制及个体工商户的税收征管，统一由一个分局负责征收。（2）应尽快建立健全境内关联企业业务往来的税收管理规章和制度，以便各地税务机关依法进行管理。同时，国家应统筹兼顾关联企业所在地的税收利益，科学合理划分关联企业在不同地区的税收分配比例，使各个地方都受益。（3）成立地区性税务合作机构。在省级、市级国家税务局成立地区性税务合作机构，定期研究税收政策和分析各种税收信息。各省市的税务合作组织要在各省之间、各市、区之间建立长期、固定的相互交流、相互协调、互通信息的机制，共同协商处理跨地区的税收问题。

（作者系辽宁大学国民经济学博士研究生、供职于沈阳大学经济学院）