水权转让背景下流域生态补偿的法律思考
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【摘要】流域生态补偿是减少因上下游间的需水行为产生的负面影响的方式之一。我国政府主导的流域生态补偿模式已不能满足时代的发展，市场的进入已是大势所趋，因为它能优化水资源的配置，实现补偿方式的多样化。法律是实现社会公正的重要手段，通过介绍国外水权转让下流域生态补偿的实例，提出我国在流域的市场生态补偿上的法律对策。
【关键词】流域生态补偿水权转让法律思考
水资源是重要的国土资源，世界上许多国家正面临水资源危机，水资源日益成为人类争夺的焦点。我国流域水资源有限，上下游水资源的分配要遵循社会的公平正义，为保障下游的发展，上游地区需作出一定程度的利益让步，因而对上游地区进行生态补偿是必要的。
流域生态补偿内涵及必要性
流域生态补偿是一个广泛运用于经济学、生态学、法学等学科的交叉概念，它是保护流域生态环境的重要方式。法学学科的流域生态补偿是指在流域生态补偿过程中，调整国家或市场与因生态开发而致利益受损者基于生态保护行为产生的权利和义务的总称。笔者认为对流域生态补偿的范围既包括保证一定水体质量的特定居民，还包括遭受生态系统破坏的主体。
市场模式下流域生态补偿的必要性。1、我国流域生态补偿存在问题。流域生态补偿主要分为政府补偿和市场补偿两种。我国流域生态补偿由政府主导，主要形式是货币补偿。但政府力量是有限的，而行政模式的补偿往往由于无偿或低价造成水资源的浪费，加剧恶化原本脆弱的生态系统，因此，市场补偿是流域生态补偿的发展趋向。虽然，我国也有义乌东阳等流域市场生态补偿实践，但由于法律规定的不完善、市场发展的不成熟及公众参与的缺失等因素影响，我国的流域市场生态补偿并不成功。2、市场补偿的意义。市场可以调动广泛的社会力量，是生态补偿机制有效运转的关键。流域生态补偿涉及诸多主体，对其进行合理安排是保障各方利益的主要途径。因此，引入水权转让进入我国流域生态补偿，有助于优化水资源配置，缓解政府财政压力。然而，我国市场化的流域生态补偿起步较晚，相关法律制度的建立需进一步的思考。国外的流域生态补偿探索时间长，市场化程度较高。有必要通过借鉴他们的水权交易制度来完善我国的流域生态补偿制度，充分发挥市场在流域生态补偿中的作用。
国外流域生态补偿实践
法国毕雷矿泉水公司的生态补偿实践。20世纪80年代，毕雷矿泉水公司为保持供水地水源的清洁，付费给当地农民，成为法国水权交易下流域生态补偿的典型。具体补偿情形是：依赖于该地区清洁水源的毕雷矿泉水公司，为保护水质购买了保护当地水资源的生态补偿，公司向位于流域腹地的奶牛场提供补偿。20世纪90年代早期，为进一步保护水源，公司与当地农民协商限制杀虫剂的使用，并采取减少水土流失的措施，为此公司又向农民支付了生态补偿费用。公司支付的水资源生态补偿费用很高，每个农场的花费大约是15万多美元，支付时间长达几十年。该公司在合约期间内还为农场发展提供技术支持，并承担农业设备费用，设备所有权属于公司，但农场享有使用权。在补偿过程中，政府还支付了20％的生态补偿费用。①法国水权交易下的流域生态补偿形式不限于货币，还有技术补偿。尽管是平等的水权交易模式，政府作为第二补偿者也对农民进行了补偿。该补偿实践既促进了公司发展，又改善了当地生态环境，充分显示了在恰当处理各方主体关系的前提下，发展经济和保护生态并不冲突。
美国流域生态补偿实例。美国生态补偿的典型代表是纽约市与上游卡茨基尔河之间的清洁供水交易。1989年美国环保局要求所有来自地表水的城市供水，都要建立水的过滤净化设施，除非水质能达到相应要求。纽约市在建立新的过滤净化设施与保护上游卡茨基尔河生态花费的权衡下，最后决定购买卡茨基尔河流域的生态环境服务。政府决策确定后，水务局协商确定流域上下游水资源与水环境保护的责任与补偿标准，并通过征收附加税、发行纽约市公债及信托基金等方式筹集补偿资金，补贴上游环境保护主体，激励他们采取有利于环境保护的友好生产方式，以改善流域的水质。②这是政府作为平等交易主体参与到流域生态补偿的典范。补偿过程中政府针对利益主体做了项调查，调查显示：近半数的被调查者称流域生态补偿增加了他们的经济福利，几乎所有的被调查农民都有农业之外的收入。流域生态补偿还提供了额外的经济福利，如基础设施的改进和市场帮助，这都增加了流域农场的财富和效益。③公众对调查的反馈反映了他们的真实意愿，体现了公众参与原则，对今后流域生态补偿的发展有重大意义。
澳大利亚雪山工程的市场化运作模式。雪山工程为开发利用雪河水资源、解决墨累河及其支流马兰比吉河流域的干旱缺水问题而实施跨流域调水工程。工程中，也有许多流域生态补偿实例。2002年6月，国会和相关各州议会通过立法规定了管理和运营雪山工程业务的详细方式，国家通过授权规定了在各种条件下如何调控水量以达到计划要求，政府对供水公司的管理是通过具有法律效应的授权及财务审查来体现。同时，为控制因灌溉排出的水体把农药、化肥等有害物质直接冲入河流，公司通过对这些用水户不颁发取水许可证或提高水价，来控制灌溉的用水量。实践表明：完善的水权规定、政府控股下的股份制运作及企业化管理是实现水权交易下流域生态补偿的关键。
我国流域的生态补偿对策
上述国家流域的市场生态补偿有以下特征：流域市场补偿并不是完全的市场，政府以第二补偿者、管理者或协调者的身份参与其中；市场补偿有明确的法律规定；公众参与是评价或监督补偿的重要方式。基于我国流域生态补偿的现状，为推动我国流域市场补偿的法制化发展，笔者有以下思考。
第一，加快流域生态补偿法制化的建设。水权转让下的流域生态补偿立法是明确双方在交易过程中权利和义务的依据，是需要首要解决的问题。我们应加快建立从宪法到环境保护法、水法，再到生态补偿条例以及各省、市关于流域水权交易的生态补偿立法的完备体系，各省市的规定是落实流域市场补偿最细化的规则。2005年国内首个省级生态补偿文件《浙江省人民政府关于进一步完善生态补偿机制的若干意见》，对流域生态补偿作了相关规定。遗憾之处是此文件主要针对的是政府补偿，对市场补偿模式尚未作具体规定。市场补偿应当在各个级别的法律法规中有所体现。
立法应至少包含三部分内容：一是明确主体资格。明晰交易双方的主体资格是前提，主体错位是我国流域生态补偿实践混乱的重要原因。除交易双方外，实施主体和监督主体的规定也十分重要；二是注重补偿资金的到位。货币是当前生态补偿的主要形式，也是最有效的方式。为保障交易的顺利进行，应完善补偿资金的来源，股份制公司、环境责任保险等都能成为补偿资金；三是丰富补偿方式，提高政策和技术补偿的比例。
第二，强调流域生态补偿中对生态系统的保护。法律关系的客体是权利和义务共同指向的对象。流域生态补偿法律关系的客体包括两方面：流域的水资源和流域生态系统。水资源的客体资格的补偿更容易被人们接受，因为水资源使用及给特定区域居民带来的经济利益损失的补偿是显而易见的，效益的最大化造成人们对生态系统的忽视，市场模式下的流域生态补偿更是如此。从长远看，这对人类的发展极为不利。
生态系统的补偿由于其复杂性，难以计算，对它的补偿还未真正落实到实践中。但这并不表明我们不需要在流域生态补偿中将其纳入补偿范围。相反，频发的水污染事件警示我们在发展经济的同时必须注重对环境的保护，这就需要政府对流域生态补偿进行监督，加大对生态系统的保护。生态系统补偿标准的计算要综合生态学、经济学等学科的内容。
第三，落实公众参与在流域生态补偿过程中的权利。公众参与是环境法基本原则之一，但在有关的法律法规中却没有详细规定。2006年国家环境保护部出台的《环境影响评价公众参与暂行办法》，被认为是第一部公众参与的规范性文件，其规定了公众参与环评的具体范围、程序、方式和期限等内容，确属重大突破。然而，该规定主要限于环境影响评价阶段，且参与的过程主要体现在对环境信息的知情权方面，对环评的其他活动的参与规定较少，有关参与权利救济方式的法律保护强度不够。流域的环境影响评价很关键，流域的生态补偿工作更紧迫。在流域的环评和补偿过程中，公众可以依照该办法参与其中。参与的方式可以多样化，如通过举报、控告等方式监督流域生态补偿过程。流域市场补偿的评价体制也需公众的加入，纽约州的调查行为正是公众参与的体现。随着公众环保意识的提高，这些都应在立法中明文规定，使公众参与原则真正落实到流域生态补偿中来。
（作者分别为中国地质大学（武汉）政法学院硕士研究生，中国地质大学（武汉）政法学院教授）
注释
① 任世丹，杜群：“国外生态补偿制度的实践”，《环境经济》，2009年第11期，第37页。
②朱桂香：“国外流域生态补偿的实践模式及对我国的启示”，《中州学刊》， 2008年第9期，第70页。
③S.J.Scherr,M.T.Bennett，M.Loughney，K.Canby，Developing Future Ecosystem Service Payments in China：Lessons Learned from International Experience，A report prepared for the China Council for International Cooperation on Environment and Development(CCICED)Taskforce on Eco-compensation，2006．