破解金融排斥:英国的经验及借鉴作用

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〔摘要〕 英国金融排斥的基本现状是：金融排斥涉及的领域广、地区集中、人群特征明显、金融排斥程度整体趋缓。英国破解金融排斥的主要经验是：明确政府在缓解金融排斥中的角色定位，成立各种包容基金促进金融包容，支持信用社和社区发展金融机构，加强立法建设，对金融机构进行有效监管，鼓励金融机构增加基本金融服务供给，其他非营利组织也积极创新，推行“储蓄和贷款”计划以及“涵盖租金的保险”计划，以破解金融排斥问题。英国的经验值得我们借鉴的是：构建包容性金融体系，建立金融包容数据库，发展包容性金融机构，加强部门、机构之间的协作，开发针对性的产品和服务。

〔关键词〕 金融排斥，金融包容，银行账户，包容基金

〔中图分类号〕F830 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2013）06-0080-04

20世纪90年代中期，随着分支机构管制放松、信息技术发展及全球化，英美等一些发达国家的银行业开始注重“价值最大化”目标，进入了“为质量而战”的竞争中，各金融机构出于控制风险、降低成本、增加利润的权衡，在扩大金融服务机构种类与金融产品以及服务范围的同时，也将一些小城市、农村以及边远地区等的银行分支机构纷纷关闭，并排斥了对一些低收入人群的服务，从而造成了这些相对落后地区缺少金融机构、贫困人群缺少金融服务，这种现象被称为“金融排斥”。凯普森和怀利进一步指出，金融排斥是一个多维度的动态复合概念，不仅与金融服务的地理可达性即地理排斥有关，而且还包括评估排斥、条件排斥、价格排斥、营销排斥和自我排斥五个维度 〔1 〕 （P1-56 ）。金融排斥各维度之间相互作用，不断累积，再加上其他因素的合力影响，会加剧不同人群、不同地区经济发展的两极分化，使得弱势群体、弱势地区陷入恶性循环之中，对社会经济的协调发展造成严重阻遏。目前，许多国家已经认识到金融排斥的危害性，开始采取措施来破解金融排斥。英国是最早重视金融排斥的国家，在其金融市场高度发达的同时，伴随着不同程度的金融排斥问题。英国关于金融排斥的调查研究在深度和广度上都处于世界前列，政府也开展了一系列卓有成效的实践，对于解决当前我国的金融排斥问题具有一定的借鉴意义。

一、 英国金融排斥的基本现状

（一） 金融排斥涉及的领域广。英国金融排斥涉及的领域广，包括银行账户、信贷、储蓄、保险等，这四种被世界银行认为是社会上所有人都应该能接触到的基本金融服务。英国在这些领域存在着不同程度的排斥现象，以保险领域最为严重。根据英国金融服务局在1998年的调查发现，英国26%的家庭没有家庭财产保险，87%的家庭没有抵押还款保护保险，91%的家庭没有医疗保险，93%的家庭没有个人意外险，40%的居民没有参与人寿保险 〔2 〕。此外，信贷领域和储蓄领域的排斥程度也较高。政府2002年的一项调查表明，26%的家庭没有信贷业务 〔3 〕。据英国银行业协会2002年的调查显示，超过30%的居民没有储蓄产品。而在银行账户领域，根据英国工作和养老金部实施的“家庭资源调查”2002年的调查显示，8%的家庭没有任何形式的银行账户。

（二）金融排斥涉及的地区集中。英国由英格兰、苏格兰、威尔士以及北爱尔兰和一些小岛组成，不同地区的金融排斥情况差异较大，但是金融排斥地区比较集中。英国财政部2004年的调查报告显示，北部的苏格兰金融排斥程度最高，主要以格拉斯哥为中心。威尔士受金融排斥的地区主要集中在南部。而英格兰金融排斥较高的地区主要集中在米德尔斯堡、布拉德斯德、利物浦、曼切斯特、伯明翰以及伦敦东部和东南地区。总的来说，金融排斥严重的地区主要表现出两个特点：一是这些地区基本上属于文化多元化的地区，生活着大量的移民和少数民族，这些人由于、文化差异而对金融机构缺乏信任，不愿意接受金融服务或者在心理上认为自己达不到金融机构的要求，主动排斥金融产品。二是这些地区生活成本较高，许多居民居住在公租房中，居住环境的恶劣加剧了居民的脆弱性，使居民容易受到金融排斥。

（三）金融排斥涉及的人群特征明显。居民特征主要包括处于不同的家庭背景、婚姻状况、就业情况、受教育程度、种族、性别、收入等。根据“家庭资源调查”显示，金融排斥较高的人群绝大部分为单身家庭、低收入者、失业者、少数民族、年老者或接受社会救济的人、受教育程度较低的人群。 此外，英国金融服务机构认为，性别并不是金融排斥的一个预测指标。英国家庭资源调查的结果就表明了这一点。根据“家庭资源调查”2010/2011年度的调查数据显示，女性受到金融排斥的比例与男性受到金融排斥的比例相差仅为1%，这可能与男女在接受教育、参加工作等方面受到公平的待遇有关。

（四）金融排斥程度整体趋缓。虽然英国金融排斥现象严重，涉及金融的各个领域，但是通过政府在解决金融排斥问题上的积极探索和金融机构的全力配合，金融排斥程度得到明显改善。银行账户是进行金融活动的基础，是进行储蓄、贷款、转账、支付等其他一切金融活动的前提。所以，通过银行账户的普及情况可以看出近年来英国在应对金融排斥上取得的进展（见图1）。从图1可以看出，近年来英国家庭拥有银行账户的比例逐年上升，在2002/2003年，92%的家庭至少有一个成员拥有直接支付的银行账户，到2010/2011年，这一比例上升到97%，提升了5个百分点。银行账户的超高覆盖率为家庭成员享受金融服务提供了保障。在英国 “金融包容工作小组”的关于银行共同目标改进的第二年度和第四年度报告中，我们也可以看到英国金融排斥程度整体减轻的情况，如表1所示。

表1 英国家庭和个人拥有账户情况 （单位：万户、人）

（数据来源：second-annunl taskforce banking report 2007 and second-annunl taskforce banking report 2009）

二、英国破解金融排斥问题的经验

（一）明确政府在缓解金融排斥中的角色定位。主要包括以下几个方面：

1.政府成立各种包容基金促进金融包容。2004年财政部公布了关于“促进金融包容”的报告后，政府2005年成立了金融包容工作小组来监测在处理金融排斥政策上的进步，该工作小组已经在其职权范围内监督信用社和其他第三方借贷者，试图使他们对低收入社区的影响最大化。2005年10月，英国财政部宣布成立了1.2亿欧元的“金融包容基金”用来处理关于货币咨询、基本银行服务和信贷服务等方面存在的金融排斥问题，包括3600万欧元的“成长基金”专门为信用合作社和社区发展金融机构提供支持 〔4 〕。成长基金2006年4月成立并开始运行，主要目的是扩大在低收入社区的贷款，使受金融排斥的借款人从次级抵押贷款公司转移到信用合作社和社区发展金融机构。由于成长基金在促进金融包容方面成效显著，2007年3月政府进一步提供了600万欧元支持贷款服务不足的地区，投资于工作人员和志愿者的技能训练以及项目建设来支持信用合作社提供更全面的服务，包括提供活期存款账户。此外，2007年12月政府提出金融包容基金注入另外3800万资金，来促进信用社和社区发展银行为贫困地区提供金融服务 〔5 〕。此外，政府还推出了“儿童信托基金”和“社会基金”。2005年，政府推出“儿童信托基金”，主要目标是为儿童发展储蓄和资产，保证不同背景的儿童都有一定的资产。“儿童信托基金”是一项普惠制的金融项目，能使出生在贫困家庭的儿童也享受到这项服务，防止金融排斥在代际间的传播。在每个小孩出生时，由政府出资成立一个统一的账户，政府一次性支付250英镑，贫困家庭的儿童获得500英镑，等到小孩长到7岁，政府会继续加赠。并且政府允许亲属每年存1200英镑到孩子免税的储蓄计划上，小孩长到18岁可以获得基金提供的资金。英国政府设立“社会基金”，为需要社会帮助的人提供无息贷款、应急支出、社区护理津贴等。服务对象一般是失业者或接受救济的人，贷款直接通过扣除福利收回。近年来，政府对“社会基金”进行了若干改革，包括提高社会基金申请人贷款的额度、降低贷款利率、简化无息贷款的申请程序和提高透明度，增加社会基金的资金量 〔6 〕。

2.支持信用社和社区发展金融机构。 信用社是英国历史上最悠久的非盈利性借贷人。英国财政部和金融服务局在1997年起就开始着力解决低收入群体的金融排斥问题。英国政府部门解决金融排斥的组织策略之一就是通过信用社解决金融服务的供给问题。英国财政部于1998年7月成立了信用合作社特别工作组，并且政府在拨款和政策方面给予大力支持。在政府的支持下，信用社积极发展小额贷款、短期个人贷款和小额储蓄，并把它看成获得其他金融服务的基础，因而发展非常迅速。1998年进行的一项国家调查表明，87%的社区信用社是在地方政府的支持下建立起来的，并且大部分信用社都分布在低收入地区。为了保证信用社的长期持续发展，加强其独立性，英国政府改变了信用社的最高利率上限水平，扩展社区投资税减免计划，通过增加收入来弥补管理成本和坏账损失，并且鼓励投资人将资金存入信用社，这些措施有利于提升信用社的盈利能力和综合地位。社区发展金融机构与信用社相类似，主要服务于偏僻的社区，以低收入人群为主要服务对象。社区金融机构在贷款方面提供优惠，包括提供低成本贷款、不要求贷款人必须在该金融机构有存款，并且不要求提供贷款抵押品，为低收入人群贷款提供方便。 〔7 〕信用社和社区发展金融机构在为弱势人群提供金融需要，减少金融排斥上发挥着重要作用。

3.加强立法建设，对金融机构进行有效监管。政府通过直接立法确定获得银行账户、交易银行账户、支付服务以及获得贷款的条件，对申请人的信贷资料进行审查，并且建立完善的监管机构和结算程序。1996年，英国政府实施信贷立法改革，取消利率上限，防止利率上限的存在使得消费者成本转移并且导致借贷缺乏透明度，同时允许信用社扩大其普通债券，增加会员和资产水平的上限，放宽对成员的股权及贷款的限制。

（二）鼓励金融机构增加基本金融服务的供给。邮局在缓解金融排斥上发挥着重要作用。邮局在英国有19000家分支机构，这些机构几乎遍及英国最衰落的社区和偏远农村地区，没有银行账户和建筑协会账户的人可以到邮局获得服务，包括养老金和国家福利的兑现、通过邮政汇票支付账单。在2000年3月的财政预算报告中，财政部号召银行和邮局向所有人提供“基本银行账户”，同时，政府要求一个统一的银行服务系统来解决金融排斥。在英国银行协会的支持下，零售银行和政府形成伙伴关系来应对金融排斥，银行致力于为每一个居民提供金融服务。从2003年春英国进行社会保障支付改革起，所有的福利和税收都必须通过银行系统支付，英国政府向银行施压，要求其提供可以在邮局使用的银行账户。多家银行积极响应政府号召，在银行和政府的积极配合下，基本银行业务开展迅速，大部分基本银行账户是在2000年10月才开户的，到2001年底就上升到350万。2003年4月起，基本银行账户拥有者可以免费从邮局取款。2005年9月底，基本银行账户上升到600万左右，其中40%（230万）可以在邮局或者是银行的分支机构使用 〔8 〕。

（三）其他非营利组织的积极创新。主要包括：

1.建筑协会和房东合作推行“储蓄和贷款”计划。建筑协会，也叫房屋信贷互助会，是以互助组织形式成立的金融机构，提供银行业以及相关金融服务，尤其是按揭贷款。储蓄和贷款计划，依托于住房协会、建筑协会和银行伙伴关系的形成，主要针对租用社会住房的人群，租户可以在一个高额补贴的利率条件下，借贷多倍于他们储蓄的资金，常常比英格兰银行公布的基准利率高1%。住户通过房东将钱存在建筑协会，然后就取得了从建筑协会的贷款资格，由房东存入的一笔钱作为担保，虽然每个住户都有一个存款账户，但是所有的存款由租户提供，担保存款可以看成是一个单一的账户。这意味着租户可以得到一个更高的存款利率，并且贷款利率可以得到大量的补贴。

2.“涵盖租金的保险”计划。为了减少没有保险的低收入家庭，政策行动小组针对公租房租户推广了“涵盖租金的保险”计划，该计划大约由地方当局在30年以前建立，主要是为了分散风险，提供更低水平的保险。地方当局与房屋协会作为私人保险公司的中介，管理和收集保险费，保险费一般与到期的租金一起交付，甚至可以是按周支付，这样减少了支付保险费的压力，作为回报，保险公司通常会支付一定的佣金给房屋协会或出租人作为管理成本，如果还有剩余，可以用来提高财产的安全性，这降低了盗窃和保险理赔的水平。“涵盖租金的保险”计划提供了一种让家庭财产更加安全有效的解决方式。最近的调查结果表明，1999年大约一半的地方当局和建筑协会采纳了这项计划，英国保险业协会在推动该计划时发挥了积极主动的作用。

三、我国应作的借鉴

中国是世界上最大的发展中国家，改革开放三十多年来，经济发展取得了长足进步，金融实力也得到了快速扩张。然而，我们应看到金融发展在深度方面取得较大进展的同时，金融宽度（金融服务可得性）方面却没有得到相应的改观，金融排斥现象还非常严重，在典型的城乡“金融二元结构”下，农村表现得更为突出和严峻。据世界银行2012年4月19日《金融包容性指数》（对4220名15周岁及以上的中国居民进行了随机调查）显示，农村居民中拥有正规金融机构账户的比例为58.01%，利用账户进行储蓄的比例为27.02%，从金融机构获取贷款的比例为6.92%。中国银监会网站的《农村金融服务分布图集》显示，2010年，农村银行业金融机构网点覆盖率普遍偏低，全国平均每万人拥有银行类金融机构网点数为1.27个，从银行业金融机构获取贷款的农户比例仅为30.7% 〔9 〕。破解金融排斥，推进金融包容将成为我国金融政策制定中至关重要的一环。更进一步看，金融作为现代经济的核心，没有金融的包容，经济的包容性增长将无法实现。

借鉴英国在缓解金融排斥上的成功做法和经验，结合我国的现实情况，笔者认为破解我国金融排斥应从以下几个方面着力：

（一）从国家金融战略高度构建包容性金融体系。包容性金融体系的出发点是保障社会每个经济主体金融权利的平等，尤其是应惠及于被传统金融体系所忽视的弱势群体。为此，宏观层面要成立“金融包容特别工作组”，明确制定金融业推行金融包容的规划、应达到的目标和具体落实的措施；着手调整、修改、出台相关法律法规；普及国民金融教育，并使之规范化和制度化，提高人们对金融产品和服务的认识度和辨识力；加强各部门之间的协作与金融机构之间的沟通。中观层面要建立高效率的金融基础设施并完善相关服务。这包括安全、高效、可靠的支付体系建设，信息透明度高的信用管理服务体系建设，以及财务管理、部门员工培训、风险管理等技术支持服务。微观层面要推进一系列机制的创新，重点探索金融机构实现经济、社会双重目标协调发展的运行机制，大中型金融机构与小型金融机构之间的对接机制，金融机构与专业合作组织、担保机构之间的合作机制，金融机构的新型信贷机制。

（二）建立金融包容数据库，动态监测金融排斥水平。英国多个官方、非官方组织以及所在的欧盟都对其金融排斥水平进行了不同程度的调查研究，收集了相对全面的数据，不仅使金融排斥状况更加清晰明了，同时也使得应对措施更富于针对性和可行性。我国学者对金融排斥的研究才刚刚起步，系统微观数据的缺乏已经成为学术界对我国金融排斥问题进行深入研究的掣肘，因此，政府有必要尽快成立专门机构对金融排斥状况进行系统的调查研究，同时成立相应的基金鼓励非官方组织进行调查研究，尽快建立中国金融包容数据库，有利于对金融排斥水平动态监测，对各金融机构推行金融包容情况进行考核，对各地区金融排斥状况进行评价。

（三）大力发展包容性金融机构。金融机构是践行包容性金融的重要载体，英国的银行、信用社、建筑协会、社区发展金融机构相互融合，在响应政府号召、扩展基本金融服务方面发挥了重要作用。目前我国金融机构体系相对健全，但功能还没有得到相应的发挥，同质化倾向较强。在稳步推进体制内存量改革的同时，要加快促进体制外增量改革，以增量改革倒逼存量改革，通过二者之间的竞争和合作，提高金融包容度。增量方面，农村新型金融机构充分利用自身拥有的信息优势、机制优势和文化优势，在缓解农村金融服务不足，提高农村金融网点覆盖率方面发挥了积极作用，体现出较好的包容性。当前，应将贯彻落实鼓励和引导民间投资健康发展的“新36条”与发展包容性金融机构结合起来，破除民间资本兴办金融机构的制度瓶颈，激发民间资本的参与积极性。存量方面，加快推进农村信用社、邮政储蓄银行向社区银行转变，探索和鼓励大型银行参与包容性金融机构创建的合理模式，协调好机构盈利诉求与社会责任之间的关系。

（四）加强部门、机构间的协作，开发有针对性的产品和服务。金融包容是指确保经济体中每一位成员能够容易接触、获取和有效使用正规金融机构提供服务和产品的一种过程和状态。为了达到这一目标，英国各种机构间相互协作，建立了紧密的伙伴关系，大大提高了金融包容性。我国应充分借鉴英国有关“伙伴关系”的实践经验，加强金融机构和其他机构之间的协作力度，结合现有金融市场出现的新特点、新趋势，推出适合各类经济主体需求的金融产品和服务。如允许银行委托零售商店、超市、移动电话充值点、彩票销售点、加油站等作为，借助与银行中央处理器联接的终端设备（手机、电脑等），为当地居民开户、储蓄、取现、投保、资金转移、支付账单、领取养老金和政府补贴以及小额贷款服务，即所谓基于商业模式的无网点银行服务 〔10 〕。同时，政策上要给予协调配合，营造有利于金融产品和服务创新的配套政策环境，探索和构建金融产品和服务创新的长效机制。

参考文献：

〔1〕Kempson E.& Whyley C.Kept out or Opted out —— Understanding and Combating Financial Exclusion 〔M〕. The Policy Press， 1999.

〔2〕Whyley， C.， McCormick， J.， & Kempson， E. Paying for peace of mind〔R〕. London： Policy Studies Institute， 1998.

〔3〕Kempson E. Over-indebtedness in Britain〔J〕.Department of Trade and Industry，2002（9）.

〔4〕Paul A. Jones. From tackling poverty to achieving nancial inclusion—The changing role of British credit unions in low income communities〔J〕.The Journal of Socio-Economics，2007（6）.

〔5〕HM Treasury. Financial Inclusion： An Action Plan for 2008–11〔R〕. London，2007.

〔6〕HM Treasury. Promoting financial inclusion， www.hm-treasury.gov.uk，2004（12）.

〔7〕Lindsey Appleyard. Community Development Finance Institutions （CDFIs）： Geographies of financial inclusion in the US and UK〔J〕.Geoforum，2011（42）.

〔8〕Mullen， Ian. Prosperity and Morality： A Partnership with Government 〔J〕.The New Statesman， 2001 （14）.

〔9〕王修华，傅 勇.中国农户受金融排斥状况研究——基于我国8省29县1547户农户的调研数据〔J〕.金融研究，2013（7）.

〔10〕 宁德斌，王 琼.农村民间金融对农村经济的作用——基于农户问卷调查〔J〕.科学决策，2010（12）.