城镇化背景下遗留“小产权房”清理问题研究

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面对国内巨大的“小产权房”市场和现有量，如何清理历史遗留的“小产权房”不仅涉及大范围的利益格局调整，更为加快建立城乡统一的建设用地市场提供了破题思路。本文旨在综合济南、深圳、郑州、南京、上海等地对于遗留“小产权房”清理方式的探索，提出清理过程中存在的共性问题及对策建议。

近年来，由于城镇化进程的加速和高房价的刺激，“小产权房”发展势头十分迅猛。十八届三中全会提出加快建立城乡统一的建设用地市场以来，外界对“小产权房”解禁的议论纷纷，但中央部委却加强了对“小产权房”的清理速度。在热销和非法并存、存量和风险同在的情况下，对遗留“小产权房”的清理研究更具意义。

一、遗留“小产权房”清理情况

时至今日，国家尚未出台针对遗留“小产权房”具体的处理措施，因此，各地对于遗留“小产权房”的清理工作更具探索性、参考性和借鉴性。通过比较和归纳，笔者总结了各地目前运用最多的两种针对遗留“小产权房”的清理方式。

1.打击遗留“小产权房”

在各地的实践中，打击的方式可分为两类。一类是对于遗留“小产权房”一刀切的拆除方式，如“济南市2007年宣布依法整治违法违章建筑，提出力争用2年左右的时间，分阶段依法清理已发生的违法违章建筑”。另一类是有针对性的打击，打击的对象主要根据遗留“小产权房”的危害或建筑阶段区分：就危害程度看，列入打击范围的遗留“小产权房”的种类包括侵占耕地的“小产权房”、违反城市规划的“小产权房”以及存在严重质量问题的“小产权房”。如深圳规定对存在严重安全隐患，严重违反城市规划，占用农田、一级水源保护用地及公益事业用地的建筑予以拆除。又如郑州对于违反土地利用总体规划擅自建设的“小产权房”，要“限期拆除新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”。就建筑阶段来看，主要打击对象为在建和待售的遗留“小产权房”。如从北京市从2012年开始着手清理在建在售“小产权房”，主要措施有“责令停工、停售，查封工地，拆除售楼处，查封施工机械，遣散施工队伍。对在售项目将责令停售、拆除售楼处，查封已建未售房屋等”。但对于已售出的“小产权房”，国土局并未做出相关处理。

2.遗留“小产权房”部分合法化

就目前实践来看，合法化的途径主要有三种。

第一，通过补缴土地出让金和相关规费，允许“小产权房”办理土地证及产权证。如南京宣布“对2003年8月之前的集体土地房地产项目，符合房屋质量标准并通过规划审查的，在落实查处责任的前提下，可依法补办建设和土地等手续。”。

第二，通过改变土地性质，直接赋予“小产权房”合法地位。如深圳经过1992年、2004年两次农村城市化改造，农村集体土地转为国有土地，全市农业户口人员全部转型为城市户口居民，从而使遗留“小产权房”一次性确权。

第三，通过国家征收或罚没的方式，对不符合条件但己入住的小产权房，依照《物权法》中用益物权的规定，按“租赁”的方式进行产权管理，即将遗留“小产权房”纳入保障房体系。如北京于2010年11月开始，在昌平区海落村开展了在集体土地上建公租房的试点工程。为部分遗留“小产权房”转为公租房、廉租房提供了可能性。

二、清理遗留“小产权房”中存在的问题

尽管清理遗留“小产权房”势在必行，但由于各种主客观原因，清理“小产权房”注定是一条曲折而漫长的道路。笔者根据各地区清理遗留“小产权房”过程中产生的问题及面临的难点，总结出以下共性问题。

（一）法律存在模糊空白

1.基于“小产权房”界定

这种模糊主要表现在两方面，一是类型模糊，二是时间模糊。类型的模糊性在于并没有明确的法律条文定义“小产权房”，各主管部门根据自身的理解对其划定了范围。如国土部定义“小产权房”为“占用集体土地搞建设，并向集体组织以外的成员销售的商品住宅。”同时，法律也未说明宅基地建筑物的具体权能。宅基地的使用权的不可流转性和房屋的可流转性往往构成矛盾。时间的模糊性在于“小产权房”存在多久属于“历史”范畴。如南京和深圳分别规定在2003年8月前和1999年3月5日前的“小产权房”为历史遗留问题。然则在此时间标准之后已建成和已入住的“小产权房”该如何处理？“这种由地方政府权力主宰分别认证的模式容易导致先建得利，后建吃亏的不公平现象”。以时间分类的另一缺陷就是容易形成以公权力谋取私权利的权钱寻租腐败。

2.基于遗留“小产权房”清理方式

目前，针对遗留“小产权房”的清理方式仅存在于一些地方性法规。并且以清理在建、待售的“小产权房”为主。针对已入住的“小产权房”，大多地区采取缄默或中立的态度。这种做法既无助于遗留“小产权房”问题的解决，又使开发商和村集体在短期利益未知风险的诱导下加快“小产权房”的建设速度。

（二）缺少平衡利益途径

基于针对遗留“小产权房”目前运用最多的两种清理方式来看，都会对遗留“小产权房”所覆盖的众多相关利益方带来不同程度的利益影响。笔者认为，在无法实现帕累托效应的情况下，遗留“小产权房”存废影响利益关系最大有两大问题。

1.拆除已入住“小产权房”时居民的安置补偿问题

针对遗留“小产权房”购房者的安置问题，一般而言，由于“小产权房”的违法性，在拆除遗留“小产权房”时不予补偿。但考虑到许多已入住的“小产权房”都属于购房者唯一房产。从以民为本的角度出发，应对这类购房者予以一定的补偿或做好其安置工作。其次政府在“小产权房”形成的过程亦负有监管不力的责任。另外从七彩星城了解到的情况看，如果政府采取简单的拆除行为，91.24%的购房者表示不能接受。

2.缴纳出让金或罚金的比例问题

遗留“小产权房”现象的形成并非因开发商、购房者或是政府任一方的单独行为造成。虽然其中开发商需要承担主要责任，但南京七彩星城的调查数据显示：89.69%的购房者在知道“小产权房”的购房风险的情况下购买了“小产权房”，并且其行为影响了处于同一收入水平但未购买“小产权房”者的公平收益以及其对于“小产权房”的价值判断，而政府监管的缺位对于“小产权房”的形成也负有不可推卸的责任。因此，如何界定政府、开发商、购买方等利益相关方的权责范围，合理分配出让金及罚金比例，使清理行为更加公平值得思考。

三、清理遗留“小产权房”的对策

遗留“小产权房”问题的产生不在一夕之间，其问题的解决也不可能一蹴而就。笔者认为，应从完善法制建设、实现利益均衡、加强沟通管理及强化监管力量四方面入手，解决清理遗留“小产权房”过程中产生的问题。具体对策和建议如下。

（一）完善法制建设

“小产权房”的产生和蔓延与相关法律制度的不完善息息相关。缺少统一的尺度不仅不利于抑制“小产权房”的产生，更使执法监督难以入手。因此，笔者认为法制首先需要解决的问题主要有以下三点。

1.明晰“小产权房”的定义

究竟什么是“小产权房”？其判断标准和特征是什么？如何界定其不合法性和可能存在的合法性？这也是遗留“小产权房”分类、摸底、清理的前提和基础。笔者认为，定义遗留“小产权房”重点和难点在于明晰对买卖主体的限制。具体而言，一是明确农民对宅基地的所有权和宅基地的使用权及其上所建房屋使用权的关系；二是定义农民购得或分得的，用于自住的房屋若有空余从而从事经营（包括出售和出租）的行为。

2.明晰遗留“小产权房”的分类清理标准

笔者认为，“小产权房”应根据土地性质分为耕地“小产权房”、宅基地“小产权房”和其他集体建设用地“小产权房”三类。

（1）对于占用耕地的“小产权房”一般采取坚决拆除的方式处理，但如耕地无法复垦、拆除成本较高且拆除可能造成众多人口失去唯一住所的，可以通过补缴土地出让金完成国家征收，或给予一定的善后补救。但对于占用耕地而“转正”的“小产权房”，必须“遵循城乡建设用地增减挂钩的原则，将农民新居建设和集体建设用地整理复垦，将节省出来的农村建设用地指标有偿转移给‘小产权房’‘合法化’的地区”。

（2）宅基地上建筑的“小产权房”，一方面基于购买方和出售方的意思表达清楚，并对双方利益起到帕累托改善的效果，另一方面相对于占用耕地和违反城乡规划而言，又没有给集体土地利益带来负外部性。再者治理零星的个人行为需要付出极大的行政成本，因此建议不对已存在的此种行为施以公权力制约。但同时政府应严格落实“一户一宅”的原则，限制宅基地转售的空间。

（3）针对其他集体建设土地上建筑的“小产权房”，若未违反城乡土地利用规划、房屋质量通过审查的，可以依相关程序予以确权，或通过国家征收的方式转为廉租房、经适房。对于严重违反城乡规划、质量不过关的建筑采取拆除的措施，同时做好相应的思想工作和补救方案。

（二）实现利益均衡

鉴于对于遗留“小产权房”的清理不可能达到帕累托改善，因此此处的利益均衡主要指在各利益相关方利益增减的绝对差值最小的情况下，适当保障弱势群体的利益。使由清理遗留“小产权房”可能造成的社会损失和社会冲突最小化。

1.针对拆除已入住“小产权房”时居民的安置补偿问题

对于明显违反法律规定“小产权房”，在合同手续齐全的情况下，退还部分房款或提供货币补偿成为可行的选择。另一种选择则是在补交时下商品房与集体建设用地建房的差价的前提下，购房者在复建的村民住宅房中获得一定面积的拆迁安置。对于选择货币补偿的购房者，政府可优先向其提供公租房服务。对于严重违反城乡规划、侵占耕地、房屋质量不合格或合同手续不齐全的，且拒不拆迁的“小产权房” 依法拆除，不予补偿。

2.针对缴纳出让金或罚金的比例问题

在遗留“小产权房”“确权”过程中或是缴纳罚金时，应以开发商为主体，购房者按其造成影响的大小出纳相应比例的出让金或罚金。政府对于在拆除遗留“小产权房”后可能影响生存权的居民，可以从收缴的出让金或罚金中拿出部分予以补偿。在补缴土地出让金及罚金应遵循“谁获益，谁缴纳；收益大，缴纳多”的原则进行操作。因此，在缴纳土地出让金或罚金时，已入住购房者应按市值补缴房款，开发商负责缴纳土地出让金及相关审批规费，政府则确保用土地出让收益为因拆除遗留“小产权房”而失去或部分失去居住权的“小产权房”购买者提供货币补偿、保障性住房供应。

（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）