解决“三农问题”要换个思路

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观点撷要：

我国不能也不应该增加对农业的补贴

农业特产税不符合市场经济的公平原则

靠提高农业生产率，增加农业产出，无论力度多大，都不可能成为长期解决农民收入的主要办法。

长期、可持续的办法只有靠减少农业劳动力，促进农业劳动力向非农产业的转移

“三农问题”已经成为我国经济改革与发展的“痛”。农民收入近年来徘徊不前、城镇和农村的差距扩大、农村社会保障体系不完善等问题日益突出。中央电视台5月3日报道，中国正在进行新一轮粮食流通体制的改革试点工作，这次改革的核心就是，将国家按保护价收购农民余粮的政策，调整为以现金的形式直接补贴给农民。为此我刊特地采访了著名的经济学家林毅夫教授。

《中国市场》：我国依靠从农业提取积累来支持工业发展的历史阶段是否基本结束？

林毅夫教授： 2001年我国的农业总产值占整个GDP的比重为15.2%，2001年农、牧业税入总额为285.8亿元，如果包括耕地占用税、农业特产税和契税则为481.7亿元，当年我国的社会固定资产投资总额为37213.49亿元，即使把农业各税都提高一倍用以支持工业建设，也只不过是使全社会的固定资产投资增加了1.3%。从这些数字的比较中，我们可以看到从农业提取积累以支持我国工业发展的阶段早已过去，工业发展所需要的积累必须来自非农产业的部门。

《中国市场》：那么我国经济是否又到了以工业反哺农业的阶段呢？

林毅夫教授：目前我国的三农问题非常的突出，三农问题的核心是农民的收入问题，怎样增加农民的收入成为各界关注的一个焦点。我国已经加入了WTO，根据WTO的黄箱政策，我国政府对农民的收入补贴可以达到农业总产值的8.5%。目前我国政府的黄箱政策补贴只占农业总产值的3.3%，也就是还有5.2%补贴空间可用。

《中国市场》：这是否意味着我们可以利用黄箱政策来补贴农业呢？

林毅夫教授：有以下几个理由让我认为，我国不能也不应该增加对农业的补贴。

首先，我国目前的财政收入无法支持这样大的补贴。2001年中央财政收入为8582.74亿元，按目前3.3%的补贴来计算，已经占中央财政收入的10.1%，如果加上地方财政收入7803.3亿，也占到中央、地方两级财政总收入16386.04亿的5.3%。如果把黄箱政策的8.5%用足，其补贴的总额为2225亿元，占2001年中央财政收入的比例将高达25.9%，占中央和地方两级财政的总收入也达12.5%。2001年农村居民人均纯收入为2366元，如此农村居民人均纯收入也仅将提高7.2%，而这样的政策会给国家的财政带来严重负担，挤压其他建设的支出，引发严重的后果。

其次，如果我们对农业进行补贴会导致农产品过剩，产生一系列棘手的问题。农产品一旦严重过剩，不是让这些产品烂在国内，就是低价卖到国外。我国的收入水平还达不到以财政补贴来支持让大批农产品烂在国内的浪费。如果把过剩的农产品低价卖到国外，从欧美的经验来看，将会引发一系列的麻烦。

此外，对农产品进行补贴在执行上非常困难。如果我们进行反周期补贴，也就是对自然灾害等造成的减产进行补贴，会产生严重激励问题。由于农业生产本身的特性，我们很难分辨一个农户减产是由于自然灾害还是其他人为因素，因而很容易出现故意减少投入造成减产而向政府要补贴的事例。

《中国市场》：您认为中央政府财政采取哪些可行的方式支持“三农”？

林毅夫教授：根据前面所讨论的四点理由，我国政府现在没有足够的财力来增加黄箱政策的补贴，而且将来即使有足够的财力也不该这样做。但是，中央政府在财政上可以采取一些措施来支持农业、农村、农民。

2001年我国农业各税只占2001年中央政府财政收入的5.6%。2002年中央政府对地方政府转移支付的总额为7332亿元，如果地方政府不征收这一部分的税收，改由中央政府以专项转移支付来补贴地方政府因而减少的税收，则中央政府要增加的转移支付也才6.6%，如果只免除耕地占用税、农业特产税和契税，中央政府要增加的转移支付只有2.7%，所以，在财政上是可以承受得起的。如果一时尚不宜完全取消掉农业各税，农业特产税则应该优先考虑去掉。农业特产税不符合市场经济的公平原则，而且，这几年地方税务人员膨胀很快，和地方征收农业特产税等有很大的关系。经常因为这些税征收方面困难而增加税收人员，而为了养这些新增人员就只好增加税收，从而使税变得更难收，于是只好再增加更多人员，形成了一个恶性循环。如果取消了农业特产税，征税人员就可以大幅减少，农民的负担也可以进一步减轻。

其次，目前农村的义务教育以县为单位来管理，中、小学教师的工资靠县财政向农民征收教育附加税来支付，不足之额由中央政府转移支付来支持。但是各个地方常有挪用、拖欠教师工资的情形。义务教育不仅表示学龄儿童有接受教育的义务，而且也意味着政府义务为学龄儿童提供教育。农村中小学教师的工资完全由中央政府的财政来承担，既体现义务教育的精神，也可以减轻农民的负担。而且可以通过建立专款、专账、专用的制度，避免出现县级政府挪用和拖欠中、小学教师工资的情形。

我以前做过一个农业科研优先序的研究，发现如果政府给予粮食农业科研足够力度的支持的话，我国的粮食还有很大的提高单产的空间，中国的粮食生产自给自足是没有问题的。同时，加入WTO，如果能够改善品种和质量，达到国际市场需求，对我国劳动密集型农产品的发展应该是一个很好的机遇。我国粮食科研、特别是水稻科研在全世界具有领先地位，然而在劳动密集型的农产品，如蔬菜、水果等方面的科研，和国际以及我国台湾省水平相比还有很大差距。政府应该加大对这些农产品的科研支持，同时可以与其他国家或地区包括台湾省进行合作，以提高我国的农业科研能力，提供优良的农产品品种，帮助农民更好利用加入WTO给农村经济发展带来的机遇。

同时，要建立全国统一的农产品市场。只有建立了全国统一的农产品市场，各个地区的农业才能根据各自的比较优势来布局。随着东部经济的发展，农产品生产成本提高，失掉比较优势，东部就会让出部分农产品市场。如果有一个全国统一的农产品市场，中、西部就能够从东部让出的市场中获益，形成东部拉动中西部农村发展的良性循环。如果国内市场分割，就会出现东部地区农业生产比较优势丧失以后，直接从国外进口农产品，和国际市场形成循环。要是中、西部农村无法分享东部发展带来的好处，东、中、西部的差距就会不断扩大。所以，政府应该主动、积极地大力推动全国统一的农产品市场的建设。

《中国市场》：您曾经探讨过农村劳动力向非农产业转移的问题，能不能具体的谈谈？

林毅夫教授：现在城乡收入差距很大，全面建设小康社会的重点和难点在于如何长期、可持续地提高农民收入的水平，仅靠提高农业生产率和增加农业产出无法达到这个目标。农产品具有收入弹性低的特性，即便全国经济水平提高，人均收入增加对农产品需求的拉动作用较小。农产品还具有价格弹性低的特性，当农产品的生产率提高和产量增加时，价格会下降很多，出现谷贱伤农问题。所以，靠提高农业生产率，增加农业产出，无论力度多大，都不可能成为长期解决农民收入问题的主要办法。长期、可持续的办法只有靠减少农业劳动力。

《中国市场》：那政府应该采取哪些措施来促进农业劳动力向非农产业的转移并维护进城农民的权益呢？

林毅夫教授：从长期来讲有如下几点政策需要考虑：第一是解决农民的户籍问题。根据宪法，所有公民有迁徙的自由，并且不应该受到歧视。因此除了北京、上海等特殊的城市或许需要单独考虑之外，其他的城市户籍能放开的就尽量早些放开。去年有些地方推行了户籍制度改革，不过目前又有些回头。户籍制度不改革，进城农民就无法享受和城市居民同等的权利。第二是土地的问题，在农村实行永佃制是一个可行的办法。土地产权属于集体，使用权属于农民。生不增、死不减，农户间可以有偿转让，这样才能有效促进土地流转和土地市场建设。进城农民可以将土地出租，获得进城就业和创业的资金；他们万一失掉城市工作，还可以回到农村务农，既有利于发展，也有利于稳定。第三是制定按比较优势发展的战略。目前我国的比较优势是劳动力多、劳动力便宜，应该多发展劳动密集型产业，或发展资本、技术密集型产业中劳动力较为密集的区段。只有这样才能创造更多的就业机会，满足城市新增和农民进城就业的需要。

林毅夫教授：台湾宜兰人，中国最著名的经济学家之一。获美国芝加哥大学经济系博士，美国耶鲁大学经济发展中心博士后，现任北京大学中国经济研究中心主任，并兼任第7、8、9届全国政协委员、世界银行顾问、美国加州大学（洛杉矶）经济系客座副教授等。