政策性关闭破产何去何从?
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我国“政策性关闭破产”是指国家政策调整下的国有企业计划性破产，与一般意义的依法破产主要区别在于，关闭破产的企业可享受使用破产企业财产变现首先用于职工安置，安置费用不足可申请国家财政专项补助，其次才是债权清偿。但从大冶有色金属公司实施的情况看，往往职工安置后，债权几乎得不到任何清偿，政策性关闭破产被用来主要解决劣势国有企业在市场经济中的退出通道问题。我国政策性关闭破产从1994年试点城市中国有企业优化资本结构试点到九十年代后期国家分行业、分块，集中组织企业关闭破产已有十个年头，其效果非常明显，主要体现在：（一）建立和完善劣势企业市场退出通道，为实现国有企业改革和脱困目标发挥了重要作用；（二）加快了行业和地区结构调整的步伐，促进了结构优化和产业升级；（三）妥善安置了职工，职工生活困难逐步得到了解决。
二、我国政策性破产存在的主要问题
（一）关闭破产实施工作困难。一是国家拨付的破产补助资金有限，二是涉及企业学校、医院等社会职能移交等问题，三是破产企业的遗留问题太多，如离退人员统筹外费用等，使关闭破产工作受阻。
（二）资产流失问题。一是政策设计缺陷造成的资产流失。国家政策规定按预计资产变现率来核定资产变现，而且作为财政拨款的抵减项，造成破产企业不根据实际资产变现状况去变现，而直接套用规定的最低变现率计算变现收入，并且成为资产变现低的合法依据。对于国家划拨土地资产的变现，由于法律和政策规定不明确，不好确定变现，部分企业没有变现。二是道德风险引起的资产流失。为了获取更多的国家财政补助资金，破产企业想千方百计降低资产数额，从而降低资产变现值。三是价值难以实现的资产流失。由于我国产权市场发育不成熟，短时间拍卖资产难以实现其价值。而且关闭破产工作过多强调职工安置，地方为了确保就业，将资产拍卖与要求接收破产企业人员联在一起，使竞买存在限制性，造成资产公开竞卖无法真正实现。
（三）资产重组中存在的问题。按照国家关闭破产政策初衷，破产就要求资源和人员切实从淘汰、落后生产力的行业中脱离出来，以避免资源继续浪费和再次破产造成不良社会影响。但在实施过程中，由于职工安置、维护社会稳定是压倒一切的大事，在无法实现企业转产和职工再就业的条件下，普遍存在关闭企业职工没有退出原企业，依旧是原班人马，只是换了一下企业的隶属关系。有的企业仍由原母公司全部接收，只是向国家要回一笔巨额财政补助资金。特别是少数企业还是使用原来的经营机制，并没有起到改制的作用，落后的生产力仍在进行，没有实现产业结构优化和资源的合理配置；企业可能面临第二次破产，职工生活仍旧困难，社会矛盾仍然存在。而且由于破产企业与收购兼并企业的共同利益，有可能引发内部交易行为的发生，破坏公平竞争的原则。
（四）政策性关闭破产长久进行破坏信用经济。政策性关闭破产主要特点是政府主导下计划破产，破产财产首先用于安置职工，破产主要解决国有企业改革和脱困问题，这一做法与《破产法》精神严重相悖。企业破产对国企的控制者没有构成一种威胁，而是一种诱惑和优惠，极大挫伤债权人的积极性，严重损害了信用经济。
三、突破政策性破产困扰的对策
（一）政策性关闭破产应尽快过渡到依法破产上来。由于国有企业破产职工安置问题并不应该是破产法调整的核心内容，职工安置费用不属破产债权，也不能用破产财产清偿，可以将破产资产还债与国有企业职工安置问题分开。国企职工安置问题是国家历史欠账的问题，国企破产的成本终究要由政府买单，这样将政策性关闭破产统一到《破产法》上来。为了新《破产法》尽快能实施，也可规定在一定时期，国有企业破产暂不适用新法。
（二）建立和完善劳动就业和社会保障体系。国有企业关闭破产最难解决的是职工安置问题，我们必须从几个方面着手。一是在新的破产法的框架下，建立法庭内和法庭外的企业拯救机制；二是在实践中创造出多种灵活的安置办法，如有效资产重组安置；三是改变当前政策性关闭破产直接发放给个人安置费的办法，用替其缴纳余年的社会基本保险取而代之；四是政府实行破产准备金制度，对实施破产的企业在职工安置和再就业方面给予支助；五是继续完善社会保障体系，如可变现一部分国有资产，扩大每年财政用于就业和社会保障制度建构的费用等。
（三）加强监管，规范操作，注重协调。一是加强关闭破产立项工作的审核，确保有限的国家破产专项补助资金用在刀刃上；二是加强审计和检查监督力度，保证企业关闭破产工作规范操作；三是不断调整和完善关闭破产政策，加强对关闭破产工作的指导；四是推动产权交易市场的建设；五是加强工作协调和政策执行力度。企业关闭破产涉及众多利益群体，政府要加强领导和工作协调。（作者单位：大冶有色金属公司）