我国非政府组织发展研究

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摘 要:就转型时期的当代中国而言,体制转型即传统政治经济体制向民主政治和市场经济体制转型处于关键时期。按照亨廷顿的理论逻辑:“政治变革要求社会对国家的控制,而经济变革则要求减少国家对社会的控制。”改革开放以来,随着中国经济和社会的发展,非政府组织在中国得到了长足发展。据统计,20世纪50年代全国性非政府组织只有44个,60年代不到100个,地方性非政府组织大约在6000个左右。到1989年,全国性非政府组织剧增到1600个,地方性非政府组织达到20多万个。到1998年,全国县级以上非政府组织达到18万多个,其中省级非政府组织21404个,全国性非政府组织1848个。截止2002年底,全国共登记社会团体1313万个。其中,全国性社团1712个,省级社团20069 个,地级及县以上社团52386个,民办、非企业单位1111万家。到2006年底,我国登记注册的非政府组织已达26万个。在活动领域方面,非政府组织遍及各行各业,行业性、专业性、联合性、学术性等门类齐全。在作用方面,非政府组织已成为社会政治生活中一支不可忽视的重要力量。

关键词:非政府组织;国家与社会;市民社会;第三部门

中图分类号:C9

文献标识码:A

文章编号:1672-3198(2010)09-0047-02

1 非政府组织在中国存在的必然性

1.1 非政府组织自身的特点决定了其存在的必然性

非政府组织在社会公益,便民服务和丰富居民文化生活方面做出了积极的贡献。如,中国青少年发展基金会对失学儿童的救济,开展了希望工程项目,中国扶贫基金会扶助大学生上学的“新长城助学计划”等。尤其是2008 年的汶川大地震,面对空前的灾难,非政府组织在抗震救灾、重建家园方面发挥了巨大的作用。也是从那时起,很多人意识到非政府在政府管理社会中发挥的地位和重要性。非政府组织本身具有非政府性,非营利性,自主性及多样性与专业性并存的特点。而且,非政府组织是民众出于自愿组织起来致力于解决某一社会问题,因此,非政府组织又具有一定的民间性,公益性,自愿性。这些特点,必然决定了非政府组织的优势所在:贴近群众,扶持力度大,成本低,效率高,责任感强,服务更持久,服务方式多样且易于接受。非政府组织扎根于民间,了解基层的实际需要,而且组织成员大都是基于共同志趣和爱好而自发地组织起来。这样,他们在解决社会公共问题时,更积极,更主动,更热心,也更贴合实际,更能满足一般民众的需求并被民众所接受。

1.2 非政府组织的作用决定了其存在的必然性

非政府组织是政府工作的合作者。我国的社会格局是“小政府,大社会”,这样,政府在解决社会问题尤其是突发问题时,由于政府能力的有限性,往往显得力不从心,或者解决力度不够。这就给非政府组织预留了很大的发挥空间,解决那些政府容易忽视的或者不便解决的边缘问题。非政府组织还是社会保障的支持力量。21世纪的中国将是一个不可逆转的老龄化社会。老龄化将带来一系列复杂的社会问题,涉及养老保险,老年人福利等多种问题。许多慈善组织注意到了中国,特别是中国农村脆弱的社保体系,愿意提供一定的资金,使那些老年人能够老有所养,难的却是找不到一个合适的可以合理落实这笔资金的组织。此时,非政府组织恰好能担当这种中介角色。

其次,非政府组织能够满足多元化的保障服务需求。政府行为的普遍性和局限性难以对多元化的保障服务需求做出及时的回应和满足,企业为了追求利益最大化也不愿意从事回报较低的社会保障服务。而这些恰恰是非政府组织的优势所在,有了这个空间,非政府组织也可以发挥更大的作用。此外,非政府组织数量众多,或大或小的组织的志愿者参与社会保障服务的管理和日常活动,遍布社会生活的方方面面,因而比政府更能满足社会特殊群体的需求。

当然,非政府组织也并不是完美无瑕的,它有其自身固有的缺陷,那就是志愿失灵。志愿失灵表现在:慈善的供给不足,慈善的特殊主义或狭隘性,内部组织不健全,志愿活动的家长作风,志愿活动的业余性等等。正是由于非政府组织的这些缺陷,政府对非政府组织的有效引导便尤为重要。但这并不意味着非政府组织是政府组织的内属机构,也不能因为这些缺陷而否定非政府组织在政府管理方面日益重要的补充作用。因此,健全我国的非政府组织,积极发挥政府的组织引导作用应该互助互行。

2 非政府组织与市民社会的形成

在进入社会转型时期之后,由于社会与经济发展和变化导致许多新问题的产生,从而导致社会需求的多样化,政府与市场都出现了失灵现象,政府失灵和市场失灵已经是社会无法回避的现实。普通民众的多样化需要往往得不到政府和市场的满足,于是,市民社会组织(Civil Society Organizations,CSOs) 应运而生。进入20 世纪90 年代以来,以三分法为基础的市民社会定义逐渐为大多数学者所接受,其构成要素主要是市民社会组织CSOs,即介于政府和市场组织之间的第三部门( the third sector) 。虽然,非政府组织只是CSOs的一个重要组成部分,而对于非政府组织的理解或者称呼,不同学者也有不同的观点,比如,非营利组织(NPO) 、第三部门或第三域( the third sector) 、社会中介组织(mediate organizations) 、志愿者组织或志愿域( voluntary sector) 。如学者何增科认同三分法,把介于市场和国家之间的第三部门认定为CSOs。但是,非政府组织的重要性却得到了普遍认同,如Brown,L1David and Kalegaonkar认为,目前,对于世界上许多国家而言,非政府组织成为CSOs的最核心要素。台湾学者李英明从全球化发展的视角来观察市民社会,也认为非政府组织是全球市民社会中最主要的环节。在中国,由于历史和现实的原因,非政府组织在不同历史时期以不同的名称存在,比如,商会、农会、研究会、市民公社、基金会等等。中国非政府组织的生成路径也主要是“自上而下”与“自下而上”两种。“自上而下”形成的组织有共青团、妇联、工会、中国科协、中华慈善总会、中国青基会等;“自下而上”形成的组织有自然之友、女性成长之家、索南达杰自然保护站、北京一加一文化交流中心、慈行喜愿会、可可西里志愿者联络中心等等。这两类非政府组织都促进了中国市民社会的发展。随着以非政府组织为核心的第三部门的形成与逐级深入发展,逐步渗透,一个连接政府与市场组织的市民社会也逐渐形成。

3 我国非政府组织的发展及趋势

3.1 我国非政府组织的现状分析

2001年11月在京召开的中美民间环境组织合作论坛消息: 中国环境NGO 已超过2000个,参与者数百万人。大量境外非政府组织也开始进入中国,并参与中国的公益事业。根据清华大学NGO研究所所长王名教授的估计,在中国范围之内开展各种公益或者互益活动的NGO大概是300万家,但是这里边真正按照现行法规登记注册的只有十分之一。其中,根据王名教授提供的数据,目前境外在华社团的数目大约在3000到6500家之间,其中资助机构2000 家,项目机构1000家,商会行业协会2500 家,宗教社团1000 多家。2000 年以后,新生代NGO开始崛起。邓国胜认为,近年来中国NGO发展的主要特点是:(1) 新生代的NGO开始成长起来;(2) NGO开始网络化,且积极去影响政府的决策;(3) 中国NGO与媒体的联系越来越密切,媒体本身也出现了NGO 化――媒体记者的NGO化。可以看出,改革开放之后,尤其是进入20世纪90年代之后,中国非政府组织得到了空前的发展,在数量和类型都大幅度增加。这些非政府组织大都活动在有关社会公共利益的领域,比如,环保、扶贫、教育、卫生保健、法律援助、行业自治、社区服务、农村发展、学术研究;比如,农民工非政府组织,比如海南外来工之家、广州“番禺打工族服务部”、北京“打工青年艺术团”等成绩显著,为维护农民工合法权益进行了艰苦的努力,成为进城务工人员的心灵家园。从而,非政府组织为中国市民社会的形成发挥了巨大的作用。

发展的同时,我们仍然可以发现其存在的问题和隐患。比如我国有学者提出我国的非政府组织发展存在以下问题:(1)官办或半官办色彩浓厚;(2)有关非政府组织的法制建设滞后;(3)对于非政府组织的监督管理机制缺乏;(4)资金来源具有明显局限性及依赖性等。调查显示:中国非政府组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴,其次便是基金会,企业和个人的财富投入等。这一收入结构意味着非政府组织收入来源单一,过分依赖于其他部门尤其是政府部门,从而形成了发展的瓶颈,不利于非政府组织的独立和自治。并且政府的资助是有限的,而且其支持的重点可能随时转移。从人力资源来看,中国非政府组织专职人员较少,现有的专职人员素质和文化水平参差不齐,缺乏专业技术知识,缺乏创新精神。同时,非政府组织发展所依赖的大量志愿者在中国也极其缺乏。人力资源缺乏的问题,严重影响了非政府组织服务项目的扩展。服务范围的扩大和服务质量的提高,影响了非政府组织的能力的提高,制约了非政府组织的可持续发展。

3.2 我国非政府组织的未来发展趋势

虽然非政府组织在中国有了空前的发展,但是,学者们对中国是否已经形成市民社会仍有不同意见。 比较一致的看法是: 中国市民社会依然处于转型时期。比如,孟延春就认为,中国市民社会只是刚刚出现端倪,真正完整的市民社会尚未建立。王名、刘国翰等人也认为,中国的民间组织依然处于由国家领域向公众领域过渡时期。但是,无论如何,中国市民社会还是正朝着不断健全的方向逐渐迈进。至于中国市民社会的未来发展,康晓光认为,应该是由目前的非政府组织的官民二重性走向非政府组织的自治。

由于“市场失灵”和“政府失灵”同时出现,尤其是国家权力向社会的让渡,使得市民社会组织得以兴起和发展。市民社会组织以非政府组织为核心构成要素。因此,非政府组织的兴盛与衰落,直接决定着中国市民社会的形成与发展。自从改革开放之后,不仅自上而下成立的非政府组织拥有了更大的发展空间,而且自下而上成立的非政府组织也得到了长足发展。甚至,境外非政府组织也得到了政府的默许,在中国开展项目合作。虽然中国社会依处于转型时期,但是,其发展方向是向着一个真正完整的市民社会迈进。有学者认为,未来中国市民社会结构是由政府组织、市场组织、公民私人组织和市民社会组织相互融合、相互交叉构成的,其中,非政府组织是市民社会的核心构成要素。

非政府组织自身的特点和功能决定了其在社会转型时期必然发挥重大作用。非政府组织以其亲民,爱民,自愿,协调,自发及有组织性等特点,现身于现代国家发展的大舞台。尽管其自身也存在难以克服的弱点和缺陷,但非政府组织的存在和繁荣发展已是一种必然。国家繁荣和人民内部矛盾的解决,需要非政府组织在其中扮演重要角色。当然,政府的协调和引导也将起着相当大的作用。政府、民间组织、市场、私人等相互协调,相互融合,相互影响,和谐繁荣发展的局面,将成为未来中国社会的一种发展趋势。

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