应对人口老龄化趋势 构建养老服务设施网络
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【摘要】本文以常州市基本养老服务设施布局规划为例，介绍养老服务设施规划在规划体系、指标配建、布局模式等方面的探索。
【关键词】养老服务设施；配置指标；规划布局；
中图分类号：TU246文献标识码： A 文章编号：
1、引言
2006年，国务院《关于加快发展养老服务业的意见》指出：“逐步建立和完善以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”，江苏省、常州市也在国家政策的基础上针对省市具体情况出台了相关政策与意见。常州市基本养老服务设施布局规划的开展对于构筑多层次养老服务体系、促进养老服务事业与经济社会协调发展、实现城乡养老服务均等化、有效落实养老事业发展决策有重要的前瞻意义。
2、养老服务设施概念的界定
国家现行颁布的与老年人相关的技术规范并未对“养老服务设施”提出明确的概念，本次规划在结合国家、省相关政策文件及常州市实际发展状况的基础上，将养老服务设施的概念界定为“为老年人(年龄60 岁以上) 提供住养为主、同时配建生活护理、医疗保健等综合性设施的服务机构,含福利院、托老所、老年公寓、养老院、敬老院、护理院等养老机构及居家养老服务设施”。本规划所布局“养老服务设施”主要解决常州老年人口“基本养老服务需求”。
3、常州市养老服务设施现状问题分析
规划通过对现状养老服务设施的详细调研和现场踏勘，把握了现状常州市区养老服务设施的基本情况及主要问题。
3.1.养老服务设施布局不均，未有效结合城市公共设施
主城区的老年人口密度最高，养老需求较大，然而现状养老机构以社会办和政府办的小型养老机构为主，缺乏市、区级养老机构；由于各街道（镇）经济实力、建设年限、发展条件等各种因素的差异，各个区、街道（镇）养老服务设施建设速度和设施条件差异较大，同时养老服务设施的选址建设比较随意，没有同城市的公共设施，特别是医疗文化设施、公园绿地等有效地结合。
3. 2养老服务设施用地不足，建设指标与环境有待提升
现状多数养老机构在老小区中，用地紧张，基本满足室内居住需求，缺乏室外活动场地，现状58所养老机构中，有25所床位数小于99床，床均建筑面积和床均用地面积的配建也大都小于国家规范的最小标准，总体存在指标低、环境质量差、硬件建设差的状态。
3. 3居家养老发展不均，养老服务设施体系不完善。
钟楼、天宁、新北、戚区四区居家养老服务设施建设尚在起步阶段，武进区还未建设居家养老服务设施，大部分农村地区还处在空白状态，整个养老服务设施体系尚不完善。
3. 4未来养老需求迫切，但现状床位配建比例不足
现状每百位老人拥有床位数仅为1.66床。按照江苏省养老机构床位数的配建要求，到2010年，每百位老人拥有床位数须达到3.0床,2015年每百位老人拥有床位数须达到3.2床, 2020年每百位老人拥有床位数须达到3.5床。可以看出，现状的养老机构床位数同未来的养老需求之间的差距较大。
4、编制方法和重点
4.1深入调查研究和科学预测，有效判断养老服务需求
规划之初，常州市民政局和常州市老龄办组织开展了市区养老服务需求调查。在常州市区城镇户口老年人中抽取了10103名老年人进行问卷调查，基本摸清了常州市市区户籍老年人在居家养老、社区就餐、日托服务和机构养老等方面的需求，为建立基本养老服务体系提供了决策依据，为养老服务设施基本体系的构建提供了基础。
在深入细致的现状调研基础上，对国内外养老服务设施发展现状及趋势进行剖析，充分借鉴其建设及经营过程中有关经验，构建常州市区“两大养老模式+两大设施类型+四大设施布局层级”的配套体系，对养老机构和居家养老服务设施的配置指标进行了详细的界定。
养老机构的配置指标强调“量”的达标与“质”的达标并举，在关注床位数建设的同时关注每床建筑面积及每床用地面积标准的设置，规划养老机构的配置基本标准主要涉及养老床位数规模和每床建筑面积、每床用地面积、每处最小用地规模四项指标。
表1 常州市养老机构指标配置标准表
规模 A:大型 B:中型 C: 较小型 D:小型
床位数规模（床） 400及以上 250-399 100-249 99及以下
每床建筑面积（平方米） 40-60 40-50 30-40 30-40
每床用地面积（平方米） 50-70 40-60 30-40 30-40
每处最小用地规模（公顷） 2.5 1-2.5 0.5-1 0.3-0.5
居家养老服务设施配置标准在遵循江苏省考核标准的基础上，结合常州市的实际发展情况及周边城市的指标来确定。配置基本标准主要涉及建筑面积总量、提供床位数、配建标准、服务功能、配建设施五项指标。
表2常州市居家养老服务设施配置基本标准表
等级 每处建筑面积（平方米） 床位数（床） 配置标准 服务功能 配建设施
居家养老服务中心 300-500 不小于20床（供中午休息的简易床位） 10平方米/千人，每3-5万人设置一处 指导管理区域居家服务工作、日间服务（日间照料、休闲活动、医疗保健、心理慰藉、助餐服务） “六室”——餐饮室、休息室、阅览室、文娱室、康体室、谈心室
居家养老服务站 不小于120 20平方米/千人，每0.5-1万人设置一处 助餐、助洁、助购、助浴、助医、助行“15分钟养老服务圈”内应急呼救服务
4.3评估现状设施，确定养老服务设施布局与建设模式
规划强调对现状资源的合理有效利用，在布局之前，对现状58所养老机构及25处居家养老服务中心进行评估，确定其改造模式。在对现状每处养老机构建设质量、床位规模、用地规模及产权情况的前提下，结合现有城市控制性详细规划，判断其所在地块远期规划意向，核实养老服务设施规划配建基本指标，判断现状配建指标是否符合远期规划要求，在此基础上，对上述几类因素进行叠加，确定现状设施规划建设模式，规划界定养老机构的建设模式主要为拆除 、保留提升 、易地新建 、原地改扩建四种，居家养老服务中心的建设模式主要为取消 、保留提升 、原地改扩建三种。
4.4因地制宜，合理布局，分区分层控制养老服务设施布局指标及类型
规划确定“统筹均衡、分区导控、公建复合、休行便捷”十六字布局原则。养老机构采取“独立式”配置类型，为老年人提供长期的全面的生活照料，按照各区土地资源、建设强度、老年人口分布、服务半径等因素的差异性，分区域引导养老机构布局。在布局数量及规模上，片区布局数量较少，规模适中的养老机构；中心城区边缘布局大中型养老机构；中心城区布局数量较多，中小型规模的养老机构。在配置指标上，中心城区床均指标可取下限，容积率指标可取上限，片区床均指标取上限，容积率指标可取下限。
居家养老服务设施采用“复合式”配建类型，按照“15分钟服务圈”的服务半径和适当人口规模设置，让社区老年人便利的享受相关生活照料。
4.5充分论证，有效对接，远近结合，确保规划的科学性和可操作性
规划多次与各区、各相关职能部门进行衔接与协调,充分听取各方意见，同时邀请同济大学、华东师范大学等省内外知名专家对成果进行充分的论证，确保规划科学性和可操作性。近期布局与常州市经济和社会发展规划紧密对接，将近期养老服务设施的建设列入民政局基本养老体系“十二五”建设的计划中，增强了规划的可实施性，为养老服务设施布局的有效落实提供了保障。
5、结语
《常州市基本养老服务设施布局规划》经常州市市政府审批后，目前已有部分项目，如常州市老年人康复中心、运河山庄、天宁区社会福利中心等养老机构已经进入详细规划编制阶段，居家养老服务设施网络也正按照配建标准逐步完善。
本规划是“基本养老服务设施的布局规划”这一课题的一个实践，也是养老类专项规划的一个积极的探索，为常州市基本养老体系的构建甚至是城市公共设施体系的完善提供了规划基础，然而规划的实施与落实是一个长期的过程，在此过程中需要社会各界的关注与参与，政府要发挥组织作用，提供组织保障与资金保障，要在规划制定、政策保障、资金投入等典型示范等方面切实发挥政府的主导作用，而各类老年团体与协会和管理部门要积极发挥调查研究、业务培训机构评估、资格论证、咨询服务、学习交流等方面的作用，为基本养老服务设施布局的落实做好铺垫工作，共同促进常州市老龄事业的可持续发展和常州市公共设施建设的完善。
【参考文献】
[1]应对人口老龄化社会化养老服务体系构建及规划. 北京：社会科学文献出版社.2006
[2]刘焱 张文山，我国养老服务设施分类整合探讨.河北建筑工程学院学报.2009.6
[3]林清.无锡市养老服务设施布局规划的创新实践：长三角地区城乡规划研讨会论文集，2010年
[4]刘菁王敏，我国城市养老服务设施配套标准初探——以武汉市为例，城市规划学刊，2009年第7期
注：文章内所有公式及图表请用PDF形式查看。