北京农村“就地城镇化”

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城镇化已被政府为实现城市管理升级和城乡发展方式转变的重要途径。正如市委书记刘湛所言,城镇比是扩大内需的战略举措,是保障和改善民生的最要内容,是解决管理粗放和脏乱问题的重点方向

从北京上方鸟瞰,昔日低矮破旧脏乱的大望京、北坞两个城乡结合部村庄,如今已经高楼林立,与邻近城区并无二致,这里已经完全融入城市。

“这是北京农村迈向城镇化的新起点,下一步北京要率先于全国形成经济社会发展城乡一体化的新格局。”市农委主管新农村工作的副书记高华说出这句话,深知这对于北京而言“机遇不小,挑战更大”。

北京市委出台的《关于率先形成城乡经济社会发展一体化新格局的意见》是推进城乡一体化发展的行动纲要。文件称,北京已经进入从中等发达城市向发达城市迈进的新阶段,必须进一步加快农村改革发展,善力破除城乡二元结构,率先形成城乡经济社会发展一体化新格局。

文件还提到,“十二五”时期,将是北京城乡经济社会发展一体化新格局基本形成的时期,到2020年,农村经济实力显著增强,农民人均纯收入比2008年翻一番,占农户总数20%的相对低收入户,到2015年人均纯收入相比2008年翻一番。

伴随近几年城乡结合部、主要功能区的城镇化进程加快,北京的城镇化率已于2009年底达到84.9%。而若实现郊区传统的农村社会形态向城市社会形态的转化,则预示着与世界城市目标相差甚远的农村将接过新一轮城镇化的接力棒,将有数万农民从一产就业中转移到二二产,实现生产方式的彻底变革,同时将改变原有的生活方式。

其实,城镇化已被政府视为实现城市管理升级和城乡发展方式转变的重要途径。正如市委书记刘淇所言,城镇化是扩大内需的战略举措,是保障和改善民生的重要内容,是解决管理粗放和脏乱问题的重点方向。

而完成北京农村的城镇化将是个巨大的工程,现行体制和政府财力面临着严峻挑战。整个工程将涉及182个乡镇、3944个行政村、5413个自然村,常住户203.8万户、常住人口572.5万、户籍人口380.7万、农业户籍人口272.5万。这也是个艰难的工程,农村社会形态的转型,不仅是各种利益关系的再调整,同时亦是对决策智慧的一次重要考验。

在现有规划、土地、财税等重重约束之下,农村城镇化路径应该是多样的,大望京和北坞模式是成功的探索,但北京郊区情况千差万别,有平原,有浅山,也有深山,区位地理交通、发展基础不尽相同,需要“因地制宜”探索符合本地发展的城镇化模式。

而北京农村要在城乡二元结构中借城镇化“走出一条新路”,面对纷繁复杂的利益格局,成功也绝非易事。如一位多年研究农村工作的专家所言,农村城镇化是农村经济社会的重建,其意义相当于农村继土地承包之后的再次革命。

尽管任重道远,但成功案例亦层出不穷。密云蔡家洼和朝阳高碑店,以农村就地城镇化的新模式,不增加土地指标、不改变土地属性,农民以自有和集体土地参与并分享城镇化成果,已被奉为“政府、民众、企业不同利益主体在农村合作共赢”之典型,它们的成功对于即将进行的北京农村快步城镇化足以镜鉴。

势在必行

2006年,以“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”为总目标的新农村建设在全国轰然启动。

作为首都,北京5年内投入两百多亿元资金对农村进行了街坊路硬化(含绿化)。安全饮水(包括老化供水管网改造和一户一表)、污水处理、垃圾处理、厕所改造(包括户厕改造和公厕建设)五项基础设施建设和让农村亮起来、让农民暖起来、让农业资源循环起来的“三起来”工程建设,旨在通过解决农民最关心、最直接、最现实的需求,逐步缩小城乡差距。这项事关京郊农民民生的“5+3”工程,给农民带来了实实在在的利益,其中“五项基础设施建设”工程即将于2010年底在农村实现全覆盖。

“5+3”工程的实施,促进了农村产业的发展,为农民持续增收提供了稳定的基础保障,改善了农民的生产生活条件,提升了农民的文明程度。并使农村发生了四大变化:农民发生了观念性变化、农业发生了功能性变化、农村发生了由表及里的变化,体制发生了融合性变化。

与此同时,伴随轨道交通、“区县通高速”、“村村通油路”等工程的实施,体现现代文明的城市化成果向新城、重点镇梯次延伸,带动北京的城镇化率实现了年均1个百分点的增长,2009年底达84.9%,仅次于上海的88.6%而排名全国第二,且远高于全国平均的45.7%。

但“三农”问题仍是首都经济社会发展中的短板,采访中高华以农民收入向记者举例:2009年农村居民人均纯收入11986元,与城镇居民人均可支配收入2.67万元相比还有很大差距,且全市还有20%左右的相对低收入户。他认为,“现在只是城乡一体的轨道接上了,但无论是基础设施建设水平、收入水平还是公共服务配套水平都远不及城镇标准。”

在高华看来,“5+3”之后,郊区农村恰逢首都经济发展方式转变、社会结构转型的历史变革阶段,而目标能否实现,不仅取决于产业结构的优化调整,推动农村的城镇化更为关键。

他认为,扩大内需是社会转型、经济发展方式转变的重要内容之一,而农村将是扩大内需的主要着力点,加快推进北京农村的城镇化将为首都经济社会持续发展释放出巨大内需。“以适宜上楼的农民建新民居为例,如户均150平米,按建设部门公布的成本核算,其中土建成本22.5万,装修5万,配套设施建设10万,总共约40万元,如果一年改造5万户,将拉动GDP200亿,这还不算对相关产业的拉动作用。”高华说。

更重要的是,城镇化还能够创造就业、整合资源、优化配置,实现生产要素向郊区有效流动。“3944个行政村分散在182个乡镇,分散在,13个区县,如果从资源均等化角度考虑,即便再小的村也要配备相应的基础设施,一来政府承担不起,二来无法管护,但通过城镇化将一些村庄集并后集中居住,解决的不仅是上述难题,还可为产业转移发展创造条件。”高华说。

当然,首都经济的快速发展与建设用地捉襟见肘的矛盾,也是土地版图向数量庞大且使用分散的农村快速扩充的现实动因。

据相关部门统计,北京农村的居民点建设用地,即宅基地约1032平方公里,住宅约2亿平米,其中平房占93%,楼房占7%。

以此推算,农利人均建设用地363平米,是城市人均占地的几倍,以城镇化方式集约利用农村建设用地,将会释放出巨大空间。

事实上,北京近几年推进城市化的重心始终在新城和重点镇,基础设施的延伸和产业的升级转移,这些区域止逐步接近达到世界发达城市的标准。而长期滞后于城市的农村,

只有在城镇化的道路上与城区的向外扩充相向而行,也就是农村向城镇靠近,城市向农村延伸的“双轮驱动”,这样才能切实提高农民收入,让农民分享到经济社会发展的成果,菜能让“世界大都市”距“世界城市”更近。农村城镇化势在必行。

探索“就地”城镇化

对于中国城镇化的道路选择,先后曾出现不同模式,如大城市和和超大城市模式,中等城市模式,还有近几年兴起的城市群、城市带模式等等。

这些模式尽管极大地推动了我国的城镇化或城市化进程,但每个城市大面积拆迁改造的背后,都不能掩盖农民、外来户和政府之间衍生诸多难以调和矛盾的现实,上访。在全国各地时有发生。

高华认为,这些模式往往强调“农民进城”,注重农村人口向城市的迁移,其实农村城镇化还有另外一种更好的模式,即就地城镇化。“所谓就地城镇化,就是农村人口不再一味地向城市迁移,而是在原有的居住地,通过发展生产和增加收入,完善基础设施,发展社会事业,提高农民素质,改变生产生活方式,社保与城市接轨,过上和城市人一样的生活。‘就地’即原有的居住地,包括原自然村、不保留村向中心村靠并而组成的新型农村社区。”

在他看来,农村就地城镇化是中国特色城镇化道路之一,也是北京加快推进农村城镇化道路选择的客观必然。

伴随交通和通讯的高速发展,农业生产机械化和产业化的推进,人流、物流和信息流逐步加快,加之政府对农村的巨大投入,使京郊农民在生活方式和思想观念上逐步向城镇靠近。

“逆城市化”亦是农村“进城”的催化剂,大型城市的人口密集、房价较高、交通拥堵、资源环境压力逐步加大等“城市病”已在北京初步显现,这让大批生活稳定的中产阶层开始迁到农村,促进了城市产业结构的调整和新产业的兴起,也加速了二、三产业向农村的转移速度。

一个客观事实是,上一次北京农村人口普查时,北京农村的总人口只有300万,现在已经超过了500万,农村对城市居民吸引力的日益增强不容辩驳。

在原有土地上建新民居、发展产业提高农民收入,实现农民生产生活条件极大改善的蔡家洼和高碑店,其实就是“农村就地城镇化”美好蓝图的实景演绎。

“农民有浓厚的乡土舰念,他们更愿意在家乡安排自己的事业,把家乡建设的更美好,过上和城市人一样的生活。”在走访蔡家洼时,村党支部书记王大林告诉记者,随着蔡家洼就地城镇化的逐步实现,在外村民居住就业回流的趋势已日趋明显。

高碑店村党支部书记支芬则认为,“在农村,只有通过集体发展产业才能帮助处于弱势地位的农民房屋升值,降低农民资产贬值甚至流失的风险,而实现这一目的的途径就是就地城镇化。”

实践证明,就地城镇化将突破以往农民进城的单一城镇化模式,长远看有利于形成中心域、新城、小城镇、新型农村社区在内的科学合理的城镇化体系,从北京的“三农”实际看,则有利于保护农民利益,改善农民生产生活水平,减轻首都中心城的压力,及早防治“城市病”。

“三个一批”逐层“城镇化”

与国内诸多城市不同,作为特大型城市的北京,数百万农民不仅在紧邻城区或新城的城乡结合部居住,人迹罕至的大山深处也有零星分布。

如专家所言,尽管都是就地城镇化的成功案例,但村广地多的蔡家洼居住、产业分区规划的模式移植到人多地少的高碑店不太现实,同样高碑店产居合一的模式也不适用于位置相对偏远的蔡家洼。因此,“对症下药”关乎着农村在不同条件下的就地城镇化能否成功实现。

北京市经过研究,专家们认为应通过“三个一批”,逐步将分散在城市四周的北京农村纳入城镇化。

旨先是城市化转移一批。这主要适用于朝阳、海淀、丰台等城市功能拓展区,及新城和大型城市边缘组团地区,属于被动型的城市化类型。

该转移包含着两层含义,一是已经列入城市规划范围的农村地区,要完成农村经济向城市经济的彻底转变和升级,比如城乡结合部地区,以直接城市化的方式,使其尽快融入城市发展。另一层含义则是将一批已经在新城实现较稳定就业和居住的本市农民,深圳和实验以放弃农村土地承包权、享有收益权为条件,解决他们的城市社会保障等问题,在自愿的基础之上转为城市居民,实现这批农民真正意义上的离土进城。

其次是城镇化集聚一批。这主要适用于重点小城镇、一般镇规划中心区的村庄及能够向城镇中心集聚的村庄,通过在这些镇域建设产业园区和农民就业基地,在镇域经济发展的基础上,突破村自为战的格局,及时推进传统村庄的整治合并,集中建设城镇居住小区,鼓励农民集中居住,放弃土地的实际经营权,保留土地收益权,探索土地权益的股权化,增加农民财产性收益。

再者是新型农村社区建设提升一批。与城镇化集聚社区不同,农村社区保存传统农村的历史,保留一户一宅的庭院式格局,与传统村庄的主要区别是公共基础设施和社会服务配套齐全,居住条件和生态环境根本改善,成为郊区最宜居住的地区之

高华坦承,“三个一批”中,新型农村社区主要针对位置偏远、资源相对匮乏的农村,其实现城镇化的难度相对较大,目前正处于规划的制订完善阶段,需要规划通过之后再探索经验逐步推广。而相比之下,区位较好,受城市辐射影响较深的前两个一批,承接城市功能和产业转移已有类似高碑店等的成功案例可循,加快推动这些地区的就地城镇化将是接下来的工作重点。

事实上,以“三个一批”实现农村就地城镇化,还须注意的是,如何切实保护农民利益,让农民仅有的土地资源得以科学合理的集约利用。

高碑店模式:民办公助建住宅,属地化就业

高碑店的改造有别于其它城乡结合部地区。而是带有典型农村色彩的、自我重建式的就地城镇化。

高碑店村距离天安门仅有8公里,京沈铁路、京通快速路、华能电厂、北京市高碑店污水处理厂、高压线路等国家和市重点工程建设占地,使这个原有2300亩耕地的村庄,没了一分耕地。2D02年修建的五环路穿村而过,建起的百米宽的绿化带,使原本没有了农业的高碑店村又被切掉26家企业。几经“折腾”之后,高碑店村只剩下了村民宅基地的村落架子,实际上已经处于无地可卖的境地,“叫农村无农业,称农民无耕地,农转居无工作”的“三无”村,因此得名。

良好的区位条件,以及周边区域的快速发展,以出租房屋为主的“瓦片经济”渐成气候,庞大的外来人口成为当地农民的主要经济来源,人口暴增带来公共服务不堪重负,“脏、乱、差”的环境严重影响着区域形象和本地居民的生产生活。

更重要的是,村民自发在宅基地上“腾挪”以创造财富的同时,自身居住空间日趋逼仄,公共空间更被严重挤占,与快速发展极不相适的

水、电,路等基础设施,面临的是即便有钱也无法完成建设的窘境。

此外,无地可卖也意味着,以往在城乡结合部的农村拆迁当中常用的以转为国有的土地收入支付拆迁改造成本的资金平衡模式在高碑店已无法适用。面对这样一块“啃完肉留下的骨头”,支芬自2002年调入高碑店之后,在带领全体村民清理整治村域环境的同时,反复探讨后确定了“民办公助”的住宅建设改造方案。所谓民办,就是村民自己周转、自己拆房、自己筹资、自己建房。公助就是,村民居住新区实行统一设计、统一施工,基础设施、公共服务设施等建设项目所需2.6亿元投资,由村集体成立的经济合作社负担50%,其余部分争取市区政府支持。

改造模式大致为:每户以现有住宅上地使用征为准,占地面积缩减15%,用于拓宽道路,容积率确定为2.7。新宅由北京勘探设计院统一设计,田华建筑总公司统一施工、统一工程监理,其中村民每平米建设自费出资1025元,自筹资金不足的,由村委会提供银行贷款担保,但贷款额度不得超过总建房款的60%,期限不超过5年。

曾和大多数村民一样持有狐疑态度的村干部刘欣告诉记者,迫于“身份”压力,她是第一批将原有住宅改造成三层楼房的村民。

而让刘欣万万没想到的是,改造的新居除了第三层用作自住之外,由于高碑占村对外界传达出弘扬振兴传统文化的产业发展思路,一二层很快就吸引到了与之相关的外来商户租用,年租金达十几万。

兴奋之余的刘欣意识到,新居不仅两年就能收回全部投入,她还因此将长期在自有住宅中受益。

很显然,高碑店用一着“就地城镇化”下活了这个“无地缺钱”的“死棋”,2.7的容积率、15%原有面积的缩减,村民原居住面积均增加一倍,房屋品质也得到了现代化改良,并带动“瓦片经济”实现质的飞跃,进而区域形象和投资环境明显改善,且原有村民全部实现在集体物业公司的属地化就业,总体收入大幅增加。

据统计,同样位置优越,情形类似高碑店的村子,在北泉大概还有900个之多,尽快将这些村子转变为城市,对北京而言将是一个“不得不”的选择,而高碑店探索的成功模式也不应该只是一个个案,还可以在更多的地方得到复制。

蔡家洼经验:资源换资本、规划定成败

但并非所有农村都像高碑店那样,几乎每户村民能够拿出二三十万的自有建设资金,诸多的郊区农村能否成功城镇化“改造”则史多有赖于“集体”的智慧。

蔡家洼村因距离重点镇密云巨各庄镇的镇域较近,区位条件虽然无法与高碑店相比,但尚属优越。缘于村集体较早地引进了农业龙头企业北京聚陇山农业开发公司,其规模种植及带动就业的示范效应,让蔡家洼村幸运地成为2005年确定的全市13个旧村改造试点之一。

经测算,蔡家洼村推进旧村改造共需资金83.5亿元,其中。80亿元用于产业发展,3.5亿元用于基础设施及服务设施建设。而对于一个集体负债300多万的山区农村来说,别说几十个亿,就是1个亿也算得上天文数字。“钱从哪里来”是摆在改造或者实现城镇化面前的首要难题。

但细细分析之下,处于县域周边的蔡家洼,农业和土地规模仍可算作区别于城市的特有优势。王大林告诉记者,由几个自然村集聚而成的蔡家洼,宅基地数量庞大,总量达到了2200亩,除此之外,还有农田2500亩、山坡地3400亩。山场约4000亩,具有发展规模农业和相关深加工产业的良好基础。

算清土地账的同时,土地分散浪费的事实一目了然。利集体认为,首先要做的便是,通过规划的调整,实现蔡家洼土地的集约、高效利用。

在多次论证之后,蔡家洼的旧村改造规划得以批复。在不增加建设用地的前提下,规划将总面积8平力公里的蔡家洼村一分为四:居住区、农产品深加工园区、三产商务旅游区、农业种植区。

具体的土地集约利用方案为:通过原宅基地置换、旧村道路及集体公用场所整理,腾退出的2200亩建设用地,用400亩土地集中建设居住区,其余全部用来发展农产品深加工、旅游服务等二、三产业;原有的近6000亩耕地及山坡地以每亩每年1000元的价格流转至集体经济合作组织,再交由聚陇山农业开发公司和巨龙庄园生态科技公司统一规划运营。

宅基地换楼房的腾退方案则确定为,原有宅基地只要占有24分地,有4间北房,就可置换2套总共180平米的回迁楼,面积或房间数量不够的,集体先垫付资金,在今后的集体股份分红中予以扣除,面积和房间数量多的,评估之后,依据这一标准折算后,以货币形式找齐。

王大林透露,2200亩建设用地,除去400亩建居住区,剩余的可使用50年的1800亩建设用地,蔡家洼确定了每亩每年的使用费为3000元,50年的租地费用就是2.7亿。“如果招商引资顺利实现,资源即可完成资本的转换,村民新居的建设资金难题便能迎刃而解。”

得益于合理的规划布局,以及农业种植的规模效应,蔡家洼农产品深加工产业园的招商相对顺利,占地400亩的产业园吸引了十几家企业进驻发展,其中包括统一在内的台湾五家知名企业加入其列。在此带动之下,台湾某著名企业家又携百亿元巨资与蔡家洼签订了建设高端绿色旅游区的合作协议。

更为人乐见的是,蔡家洼的经济发展不仅实现了全村劳动力的全部就业,且对周边诸多村庄产生巨大吸纳作用,据王大林估算,倘若蔡家洼引入的现有产业全部竣工投产,可吸纳近万名密云农民属地就业,这为今后破解因快速城镇化带来的农村劳动力转移安置难题提供了有益镜鉴。

有资产的市民　职业化的农民

事实证明,农村就地城镇化对于北京而言行之有效。

采访中支芬一再强调,城镇化之于农村,就地远比补偿之后的一夜暴富更为可取。“暴富的农民缺乏理财的观念,又受自身教育程度、投资知识等方面的制约,几乎没什么资产升值的渠道,几年下来将钱造光的不在少数。”

“当年,高碑店农地被征用,虽然村民保留了宅基地,避免了异地购房,但‘农转居’补偿的后遗症仍可看作异地城镇化弊端的前车之鉴。”支芬告诉记者,由于国家及市重点项目的占用,部分高碑店村民曾一次性得到了当时算作“大数目”的几万元耕地占用补偿款,且身份也由农民转为了居民,但几年下来,农转居人员便将补偿款吃光用尽,此时才发现也无法享受城镇的养老、医疗和社会保障等,实际上相当数量的“农转居”不仅没了工作,又失去耕地的收益,也因此诱发了诸多社会矛盾。

“城镇化不仅仅是改善农村的居住生活环境,更重要的是解决农民的就业、收入增长和后顾之忧。”支芬介绍说,进行城镇化改造之后的高碑店村民,现在住房的租金是改造前的几倍,有就业能力和意愿的村民在集体成立的物业公司就业,其工资性收入将与集体经济的壮大同步增长,以往因快速城镇化导致的社会隐患因此治愈。

显然,短期内就地城镇化的效益虽然不比一次性拆迁补偿,但随着区域价值逐步提升,区域主导产业日益强大,村民将可持续、稳定地分享城镇化成果。

蔡家洼同样如此。王大林告诉记者,原本收入增长单一依靠农业经济的蔡家洼村民,如今已拥有三份收入:一是租农地的土地补偿,1000元/年,每五年增长5%,集体一分不留全部给村民;二是工资性收入,每人月均收入1000-2000元;三是分红,一部分引进的企业村集体占有30%的股份,以土地作股的农民将直接受益于企业的利润分红,另一部分则来自村集团为人驻企业提供物业服务所获得的收益分红。

此外,农民的资产也因城镇化大幅增值。以蔡家洼为例,多年来,民房大多用于自住,少数能够出租的房屋年租金也超不过几千元,即便将院落与房产整体出售,最高也就是几万元,而城镇化改造之后,村民大部分拥有总面积达180平的两套房产,一套房子的价值就达上百万,且原有土地的增值收益还可长期享受。

而高碑店和蔡家洼之所以顺利完成就地城镇化改造,最为关键之处在于,兼顾到了所有相关人群的利益,合理解决了“钱从哪里来,人往哪里去”。

这其实也是“三农”在城镇化中的再定位,如市委书记刘淇在年初的经济形势务虚会所言,世界城市之下,农民是新农村建设的主体,是带有集体资产的市民,农村是首都发展的战略新空间,农业是都市型现代农业,是一二三产业融合的产业。

高华认为,蔡家洼和商碑店就地城镇化的贡献恰恰在于,用自身的成功诠释出历史变革阶段的“农民”新定义:农民是有资产的市民,农民也是一种职业。

工业化创造供给,城镇化创造需求。当城镇化被看作拉动城市经济持续向前的强劲动力之时,每个城市都在探寻农村的城镇化道路究竟应该怎样走,而选择了就地城镇化的北京,已经给出了自己的答案。