浅析我国遭受的反补贴问题
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自从加拿大在2004年对我国实施3起反补贴措施,从而终止了我国不受反补贴措施影响的历史;美国商务部和国际贸易委员会在2008年双双对我国环状焊接碳素钢管(也称标准管)做出了肯定性裁决,并在7月颁布征收最高达615.92%反补贴税的第一令,也开启了成功对中国使用反补贴措施的先河。原先对华是否可实施反补贴措施的僵持和疑问,在加拿大和美国的成功应用面前,已经得到了事实的回应,而关于中国非市场经济不适用反补贴措施的规定,也在美加对华的反补贴裁决面前变得无足轻重。WTO《补贴与反补贴协定》(简称SCM协定)规定了严格的反补贴措施的纪律,同时WTO比以往更为有效的争端解决机制也遏制了反补贴措施的滥用。但是中国却在近年遭受着全球半数以上的反补贴调查,如此严峻的形势,发人深省。本文将从中国遭受的反补贴调查形势着手,分析可能的原因,并提出相应建议。
一、中国遭受反补贴问题的现状分析
世贸组织的反补贴规则是发达国家建立在完全市场经济体制上的一套游戏规则,同反倾销一样,都是WTO针对不公平贸易的补救措施,但反倾销是针对企业产品的不公平贸易价格,反补贴则是针对外国政府的不公平贸易价格。2004年是WTO成立以来中国遭受反补贴调查的第一年,同时也是世界反补贴格局发生重大变化的一年。在此之前,印度是遭受反补贴调查最多的国家,而中国是与反补贴调查绝缘的。但是当加拿大成功对中国进行反补贴调查之后,经过两年的缓冲期,从此世界反补贴调查的矛头就指向了中国。反补贴措施已经成功被运用到中国这个原本受《补贴与反补贴措施》保护的国家,并对中国的被调查企业打击严重。表1是全球及针对中国的反补贴情况,从中我们可以看出世界反补贴发展趋势。
国际多边贸易体制下,永远是制定“游戏规则”的一方获益,而发达国家正在用其一起又一起的调查和判例,慢慢建筑着对华实施反补贴措施的规则,也生动地告诉中国究竟什么样的补贴才是西方发达国家认为需要遏制和打击的对象。下面通过世界贸易组织官网的反补贴数据及国外对华反补贴的案件情况的分析,对中国的反补贴问题进行总结归纳:
1.中国已经成为世界反补贴调查的重灾区。从04年开始,针对中国的反补贴立案数逐渐增加,占全球立案数的比重为50%,而在07年后更是达到67%。中国占世界出口总量的9.6%,却遭受着世界超过半数的反补贴调查,中国面对的反补贴形势可见一斑。
2.反补贴与反倾销合并调查占据较大比例。据相关资料统计,在中国所遭受的29起反补贴案件中,属于反倾销和反补贴合并调查的超过20起。
3.高比例的反补贴措施实施率。全球的反补贴措施实施率为53%,而中国则为71%(因为反补贴立案申请到裁决通常一年,故将95年采取措施数和09年立案数剔除)。另外根据商务部最新统计总结,截止2010年6月2日,又有2起反补贴立案,3起案件采取征税措施。
4.美大地区是主要的反补贴发起者和措施采取者。在29起立案中,美国、加拿大、澳大利亚分别发起16起、8起、3起,共为27起,约占总数的93%;而在17起采取措施的案件中,则全部由美国和加拿大实施,美国略多为10起,加拿大为7起。值得注意的是虽然美加是反补贴的主要发起者,但是南非、印度、欧盟等已经对华开始采取反补贴调查,并且有不断扩大的趋势。
5.贱金属及其制品是遭受调查最多的行业。在29起案件中有16起是对贱金属及其制品的调查,占到50%以上,而其中9起已经被裁定为采取措施。据商务部最新通报的3起案件中有2起也是针对该类,4起已采取征税措施的案件则全部都是。
6.补贴幅度的判定在应诉和非应诉企业之间差别很大。例如2008年7月31日,美国商务部收到书,对来自中国的厨房用搁板和网架进行反补贴调查,2009年9月14日反补贴令,广东伟经日用五金制品有限公司积极配合调查,最终征收的反补贴税率是13.3%,而等其他企业由于没有配合美国商务部的反补贴调查,所以被赋予高额补贴税率,中山立辉为170.82%,其他五家为149.91%。高额惩罚性关税意味着完全丢失国外市场,企业生存更为困难。
7.案件中,适用反补贴措施的补贴多属于可诉补贴。补贴项目种类几乎涵盖了SCM协定第1条下“税收豁免”、 “资金直接转移”、“政府物资提供”的各种类型,其中“税收豁免”类型补贴项目数较多。
8.“替代国基准”和“专向性”的界定是两个关键问题。美国商务部在其对华反补贴调查中,多处使用了“替代基准”,如其在复合编织袋案中就采用了泰国的土地价格来比较涉案中国政府供地的价格,并采用了WORLD TRADE ALTAS DADA的国际价格来比较涉案石化产品的采购价格;美国商务部对涉案税收政策在SCM协定“专向性”的认定解释上显得比较随意,如认定外商投资企业的税收优惠政策都属于专向性补贴,开创了一个特殊的专向性标准。以上两点都加大了中国企业的应诉难度。
二、中国遭受反补贴问题的原因分析
1.中国的国情确定了补贴的存在。中国是转型经济国家,且地区间、产业间经济发展不平衡等使补贴存在成为一种必然;而贸易量增长后,贸易摩擦也随之增加,都为反补贴埋下隐患。已故著名的世贸组织专家赵维田教授曾说,“中国的政府对企业补贴…千头万绪、五花八门、形形,自己也意识难以理出个头绪”。这是实情,我国的出口补贴政策、进口替代政策、外资税收政策、外资产业政策、财政转移支付政策、信贷资金政策等都与补贴密切相关,这些很大程度上都是SCM协议中的禁止性补贴和可诉补贴。
2.反补贴与反倾销本身的关联,使两者的合并调查成为主流。两者有天然的联系性,包括WTO相关的法律文件,两者也常常没有严格的区分,而针对我国产品较低端的特点,往往是在有倾销的迹象时才会导致反补贴调查;同时,在各国对国际经济利益的关系及其调适进行了全面的更深层的思考,“双反”为隐藏在贸易摩擦表象后的财政、货币、国际收支等政策领域中的差异进行了一揽子的综合解决提供了方案。
3.补贴与反补贴主要涉及政府行为,所以措施严厉强硬。反补贴常常是一国政府按照国内法律程序发起调查,以确认本国国内的相同或者类似产品的产业是否因出口国的补贴而受到损害,指向性明确,所以只要认定补贴行为与存在的损害有因果关系,所采取的救济措施往往十分严厉,对补贴国的企业和政府是双重打击。
4.产品出口地区集中,出口结构单一,使问题更加严重。我国产品出口集中于欧盟、美国和日本等少数国家和地区,集聚攀升的出口量严重冲击了当地市场,加之出口产品多为原料和劳动力成本低、研发投入少的劳动密集型产品,这必然导致如果国外对华反补贴诉讼一旦成功,案例法下将会使调查和裁决变得简单,那么中国整个出口产业将面临遭遇反补贴调查的风险。
5.SCM附件1对可诉补贴的规定却不明确,容易转为禁止性补贴。因为方在裁定损害时有很大的自由度,也成为双方据理力争的焦点。对于可诉补贴的认定,SCM协定仅给出一个模糊性的判定方法,即损害另一成员的国内产业;是其他成员的直接或间接利益丧失或减损;严重侵害另一成员的利益。这造成了双方对补贴是否存在的问题产生分歧,也容易扩大申诉和裁定的范围。
6.“替代基准”是歧视性条款,“专向性”的解释不明确。《中国入世议定书》第15条(b)款允许WTO进口成员方“考虑使用中国以外的价目和条件”为基准,降低了进口国对中国补贴项目的认定难度,提高了其自由裁量的空间;专向性是认定补贴是否存在的关键,但是法律法规虽然提出了一些明确的认定标准和条件,却对其中的关键性词语都没有明确的定义,故而不能保证解释和裁决的公正性,也不利于应诉方的抗辩。
三、应对国外反补贴的对策建议
针对我国在反补贴调查中遇到的问题及其原因,从长期和短期两个方面对我国反补贴调查提出对策建议。
(一)长期对策
中国的反补贴问题任重而道远,所造成的危害程度较反倾销而言有过之而无不及,反补贴作为对付中国经济的新武器将发挥更大的作用。中国最大的反倾销诉讼地――欧盟在2010年4月20日也已经加入了对华反补贴的队伍,印度和南非虽然最终取消了反补贴调查,但其针对中国的反补贴意图已经非常明显。所以中国必须以SCM协定为基点,规范我国的补贴机制。
1.加快经济结构调整,调整出口结构是应对贸易救济措施的根本出路。我国经济的发展要求各产业不能仅停留在产业链低端分享微薄利润,必须依靠就够调整,加快自主创新,掌握核心技术,增加产品附加值,进入产业价值链高端。这是一个不断革新的过程,在这方面,日本的经验值得借鉴。
2.反补贴立法刻不容缓。我国对反补贴的法律条文仅有2004年的《中华人民共和国反补贴条例》,但仅针对出口到我国的补贴产品进行限制,却没有对我国的出口补贴进行限制,容易遭到他国的反补贴调查;而且立法层次低,仅是行政法规,权威性不足。所以,在时机渐渐成熟之际,反补贴立法已迫在眉睫。
3.逐步取消禁止性补贴,合理利用一些可诉补贴,向不可诉补贴靠拢。对出口补贴和进口替代补贴,我国已经承诺取消;可诉补贴是各国间争议较大的地方,需要把握好应用的范围和度量,如政府对产品实行不超过从价总额5%的补贴、对某项产业实行小额补贴以弥补经营性亏损等都可合理利用。另外,SCM协定规定了两种不可诉补贴:一是所有的非专向补贴,二是虽有专向性确属例外的补贴,主要指研发补贴、贫困地区补贴和环保补贴,尽管从专向性角度都毫无疑问属于专向性补贴,但由于不会对国际贸易和资源配置产生扭曲作用或者影响十分有限,而且对于经济水平较低的发展中国家其对于推动经济社会良性发展意义重大。因此不论是长期机制还是短期政策,我国都需要利用SCM规则使补贴合法化。
(二)短期对策
我国正在遭受着或将遭受更多的反补贴调查,这对我国的政府和应诉企业必将是一个严酷的考验,尤其在经验不足的情况下,应诉能力的考验是重中之重。对于反补贴调查的应诉,我们需要一个基本的假设前提:一是相信国国内法律的公正性;二是相信SCM规则的有效性。以摒除应诉的消极心态,转以积极的态度应对反补贴调查,争取在反补贴领域参与“游戏规则”的制定。
1.对由于体制性问题而引发的补贴。我们在现阶段只有通过积极应诉和有力答辩来降低认定的补贴率机会,却无法从根本上撤销这些补贴。
2.鉴于专向性问题解释的重要性和模糊性,将其作为应诉重点积极运作。
3.应诉中要积极援引相关案例,同时也为后续企业提供案例支持。
4.寻求争端解决机制解决问题。利用SCM在救济手段上的双轨制,将反补贴置于WTO多边机制之下,以便维护我国企业的合法权益。
5.关注其他成员国的补贴措施,加大我国的反补贴调查力度。目前,我国仅在2009年提出一起“双反”调查,比较所遭受的调查而言,数量上差距明显。发起反补贴调查对我国有格外重要的意义。
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