城市地下空间的管理

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摘要: 当前，城市地下空间开发利用进入快速发展时期，很多问题随之暴露，存在着无统一规划基础上的多头管理。笔者通过对苏州、南京等城市地下空间管理部门和专业单位的实地访谈，了解城市地下空间开发利用及管理的现状和存在的问题，并研究提出了相应的对策建议。

关键词: 地下空间;管理;问题;苏州

Abstract: The current city underground space utilization has entered a period of rapid development, and a lot of problems arise, especially management problems based on no unified planning. The author passes pair of underground space management departments and professional units of Suzhou, Nanjing and other cities in interviews, understanding the situation and the management problems of city underground space development and utilization, and then put forward countermeasures.

Keywords: underground space; management; problems; Suzhou city

中图分类号：F291.1文献标识码：A 文章编号：

一.引言

随着城市经济的快速发展，扩大城市空间容量的需求与城市土地资源紧缺的矛盾越来越尖锐，交通拥挤、环境恶化等问题越来越严重，走地上地下综合开发之路，科学、合理的开发利用地下空间，是经济社会可持续发展的必然要求，也有利于城市功能的增强和生态环境的改善。

当前，我国城市地下空间的开发利用进入了快速发展时期，问题也随之暴露，规划和管理比较薄弱。地下空间管理涉及众多部门，如国土资源、规划、建设、电信、电力、民防、消防、抗震、水利、绿化、环保等，存在着无统一规划基础上的多头管理。部门之间各自为政、各自施工，导致管理错位、缺位的现象时有发生，也易造成地下空间重复建设，影响地下工程之间的衔接，使得地上地下不协调。管理问题俨然成为地下空间发展的关键问题。

二.城市地下空间开发利用及管理的现状

我国大规模开发利用地下空间始于20世纪60年代，进入二十一世纪以后，我国城市地下空间的开发数量快速增长，特大城市地下空间开发利用的总体规模和发展速度已居世界同类城市的先进前列，中国已经成为世界城市地下空间开发利用的大国。笔者将从规划编制、法律法规的制定、资金筹集等方面概述我国城市地下空间开发利用及管理的现状。

（一）专项规划先行

城市地下空间的开发建设必须坚持规划先行，北京、上海、青岛、杭州等20多个城市编制了地下空间专项规划[参考文献

[1] 钱七虎.中国城市地下空间开发利用的现状评价和前景展望[J].民防苑,2006(S1),1-4.][1]1，有效规范了区域地下工程的开发建设，加速城市发展进程。由于各省市地下空间发展水平不一，我国尚未制定国家层面的地下空间规划编制规范，江苏省正在研究制定地下空间规划编制导则，在导则的基础上，各地方根据当地实际制定地下空间的利用规范。部分城市如上海、北京、深圳和杭州等对地下空间编制了概念性规划[[2] 魏秀玲,杨承志.我国城市地下空间开发利用管理相关问题探讨[J].中国房地产，2010(355),59-60.][2]59，但尚未有城市出台地下空间总体规划。

（二）相关法律法规陆续出台

在国家层面涉及到城市地下空间开发利用的法律法规主要有：《城市地下空间开发利用管理规定》、《中华人民共和国人民防空法》、《中华人民共和国城乡规划法》、《土地管理法》、《物权法》等[[3] 何世茂,徐敏.走向有序的地下空间开发利用—法规、规划、管理三位一体的体系建设[J]. 现代城市研究,2009,24(8):19-20.][3]20。

国内很多城市如上海、深圳、杭州、南京、苏州等也出台了地方性法规。2010年底，苏州市《关于确定苏州工业园区地下空间土地出让价格（试行）的通知》，是首个非一线城市有关地下商业建筑开始计价的地方性文件。为推进苏州市桐泾公园地下空间建设，解决地下空间权属纠纷，苏州市于2011年8月1日开始实施《苏州市地上地下空间建设用地使用权利用和登记暂行办法》，是江苏省首个涉及地下空间建设用地使用权管理办法。

从全局看，城市地下空间法规不完善、缺乏权威性的国家立法[[4] 陈晓强,钱七虎. 我国城市地下空间综合管理的探讨[J].地下空间与工程学报,2010,6(4):666-667.][4]667。

（三）筹资渠道多元化趋势

当前地下空间的资金来源有财政筹集、资源补偿筹集、政策性筹集、信贷筹集、利用外资和市场筹集等多种方式[[5] 胡春林.武汉城市地下空间开发利用初探[J].城市发展研究,10-11.][5]11，政府财政是地下空间的主要资金来源。武汉市地下空间融资渠道单一，主要依靠政府筹资和土地收益、水资源费等，缺乏新型融资手段[[6] 邱先发.科学开发利用武汉市地下空间[J].建设论坛,18-19.][6]19。部分大城市对融资模式进行了积极探索，广州、深圳和南京通过招标、拍卖、挂牌出让等方式吸引民间资本投入地下空间建设[[7] 云清.沪、杭、穗、深地下空间开发动态[J].中华建设,2007,27-28.][7]28，改善了资金短缺的现状，向投资主体的多元化迈出了有意义的步伐。

三.城市地下空间管理的问题

（一）总体规划尚未出台，实际施工不按规划执行

苏州市规划部门制定了地下空间总体规划，但并未向社会公布。实际施工中也没有严格按照已有规划来执行，尤其市区由于道路条件和交通的限制，地下工程在施工过程中往往一改再改。地下总规迟迟未能出台是施工不按现行规划执行的重要原因。

开发利用初期，本着“有需要就开发”的观念,苏州市并未制定地下空间总体规划，随着地下空间开发利用的规模扩大、速度加快，逐渐认识到编制地下总规的重要性，但由于已完工的项目各自为政，新建工程建设进度不一，新编制的规划在实施过程中只能根据现实情况不断调整。

（二）法律法规不完善

我国城市地下空间开发利用管理法规在体系和内容上存在很大的不完善，与发达国家和港台地区之间还存在很大差距，新问题主要表现在法规构建体系的不完备[[8] 赵奎涛,胡克,贾晓晴.城市地下空间的属性与权属讨论[J].地下空间与工程学报,2008,4(1),222-225.][8]224，民事权属立法欠缺、行业管理法律效力较低、配套法律不完善[[9] 束昱,刘春彦,陆海平.上海市地下空间资源开发利用与管理的法制建设研究[A].2007年中国城市地下空间开发高峰论坛论文集汇编，412-416.][9]414，投资者关心的地下建筑物政策互惠、工程连通等问题上没有相应法律法规落实[[10]郑联盟.试论加强城市地下空间的规划管理[J].民防苑,2006(S1):125-126.][6]19。在地下空间的规划方面，全国性法律《城乡规划法》只对地表以上的土地和空间的规划和管理提供法律依据，并没有针对地下空间做出规定，而我国各大城市也没有出台相关法律[[11]汤志平.上海市地下空间规划管理的探索和实践[J].民防苑,2006(S1):15-18.][10]126。地下工程建设方面，缺乏法定的技术标准和规范，尤其在工程专业设计、施工、验收和维护时[[12]刘春彦.日本地下空间开发利用管理法制研究[J].民防苑,2006(S1):118-121.][4]667，没有统一标准，容易造成地下工程技术性失误，存在安全隐患。