公租房五大症结对策研究

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[摘要]公租房能解决我国中低收入居民住房问题，降低商品房价格，维护社会公平。在实践中，公租房存在供给总量少、质量次、对象窄，租金不合理，准入、轮候和退出机制缺乏可行性等症结，其实质是在市场经济时代如何解决公平的问题。在公租房未来设计中，应考虑扩大公租房覆盖面和规划总量，提高公租房的使用价值；从城市关学角度设计外观，扩大公租房建设资金来源渠道；从制度上保障资金到位，多角度计算租金，实行租金差别定价，设计可行的公租房准入、轮候、配租和退出机制。

[关键词]公租房；资金来源；使用价值；租金；公租房制度

[作者简介]叶章辉，福建建工集团总公司（中国武夷实业股份有限公司）高级工程师，项目经理，工程硕士，福建武夷山354300

[中图分类号]F12 [文献标识码]A [文章编号]1672―2728（2013）02―0035―03

公租房是公共租赁房的简称。在我国，“公共租赁住房”一词首次出现于2009年的政府工作报告中，即总理提出，“要积极发展公共租赁住房”。所谓公共租赁房，指通过政府或政府委托的机构，按照市场租价向中低收入的住房困难家庭提供可租赁的住房；同时，政府对承租家庭按月支付相应标准的租房补贴。公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收人住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。

公共租赁房制度有利于抑制房价的过快增长，解决我国城镇居民住房问题，弥补房地产市场的不足，保障居民基本的居住权利；有助于弱化社会矛盾，消除社区歧视；将会拉动新一轮的投资，对国家中长期经济增长起着难以估量的作用。

一、公租房建设存在的问题及原因分析

公租房既要保障社会公平，又要合理配置资源。我国公租房存在诸多问题，最突出的有五个方面，即总量少、质量次、对象窄、租金不合理、政策缺乏可行性。

（一）总量上：公租房规划总量较小。供给比例低

根据国家扶贫标准，我国仅扶贫人口就有近1亿，而国家住房和城乡建设部于201 1年计划在三年内建设的保障性住房和各类棚户区改造住房仅1000万套，数量上比2010年的590万套大幅增加，但在比例上我国公共住宅仅在10%左右，还不足其他发达国家平均20%比例水平的一半，相比新加坡的85%和中国香港的49%的数据还有很大差距。

供给总量小，一方面是因为地方政府积极性不高；另一方面是因为资金不足。公租房建设中遭遇“冷板凳”。地方政府将中央政府下达的任务当成自己应尽的职责，被动地完成指标，与真正的中低收人家庭需求者的需求大相径庭。这种行为直接导致中央制定的住房保障政策在执行过程中被大打折扣，“大力建设公租房，保障中低收入家庭住有所居”的初衷成为空洞的口号。保障房建设需要大量土地和资金，而其本身的性质决定了地方政府不能从保障性住房建设中获得卖地收入。根据公共租赁房管理办法，公租房的建设和运营资金主要来自政府财政拨款、住房公积金收益和租金收入，其中90%建设资金由地方政府自行筹集，投资回收期长。

（二）对象上：覆盖面单一，忽视了夹心层人群的需求

当前，公租房计划保障对象覆盖面依然较窄，仅考虑到了按照条件应该享受保障性住房的低收人人群（通常以家庭为单位），而很多有切实需求的人群仍在保障范围之外。短期内租得起房、暂时又没有能力购买商品房而没有资格享受社会保障房的“夹心层”约占到城市人口的20%―40%左右。这些人群包括刚刚就业的学生、外来人等，他们往往倾向于高比例贷款，从而成为推高房价的主力军。

保障对象有限主要是因为经济适用房的存在。经济适用房本意为面向低收人家庭的保障性住房。但近年来面向中低收人群体供应的经济适用房供应占住宅供应总量的比例是呈下降趋势的，由最早的20%降至5%左右。这样一来，无形扩大了本可以通过购买经济适用房的“夹心层”范围。

（三）质量上：整体品质较低。地理位置较差。缺乏小区治理

菲利普・科特勒认为，产品质量是产品制造者依据一定的控制目标，采用系列化的工艺、设备和技术，经科学的管理过程而形成的，适合社会和人们需要的一系列产品的特性。这些特性能够实现产品的功能，具有一定的质量水平和质量一致性，并存在客观、科学的测量和评价标准。据调查显示，大多数公租房在品质上存在房屋漏水、墙壁开裂、层高不一等现象；在地理位置上处于化工厂、电厂、火葬场、公墓等高污染和居民比较避讳的位置；在公租房小区治理上存在地方公共品尤其是治安和公共卫生极度匮乏的问题。

质量上的问题归根到底是地方政府高度依赖土地财政引起的。分税制改革以后，地方政府支出项目越来越多，如基础设施建设、各种社会保障费用的支付，导致很多地方政府赤字不断，土地出让金此时便成了地方政府的“救命稻草”。建设公租房与地方政府的财税利益相左，过多建设公共房屋将会使得其财政负担过重，却又不得不完成保障房建设指标。根据布坎南的政府“经济人”理论，政府也会追求自身利益最大化。因此，将保障房项目规划在位置偏的区域无疑是最佳选择。因为地方政府要从好地段获得土地出让收入，而且偏远地区的保障房对城区商品房价格的平抑作用大大减弱。

（四）价格上：租金设置不合理。既不公平也缺乏效率

关于公租房租金，大部分地区实行的是“政府主导，市场运作”；租金标准根据成本状况按照略低于市场租金的原则合理确定。目前，我国大多数公租房项目按市价的60%一80%收取租金，这其中存在一些问题：入住群体收入水平是不一样的，按统一的价格收取租金违背公平的原则。对低收人群体收取和高收入群体同样多的房租，低收入者所得到的福利有限，高收入者则会因少缴房租而挤占了低收入者的福利，入住地理位置也是不一样的，按统一的价格收取租金不合理，因此，统一收租违背了社会公平的原则。因为不公平导致部分公租房入住率低，浪费社会资源，影响市场资源配置。

市场化运作和成本回收率低是导致公租房租金不合理的重要原因。首先不能简单将市场租金作为公租房租金标准的依据。公租房从性质上维护社会分配的公平，而市场租金是市场经济条件下效率的体现。因此，市场化运作必然导致公租房租金无法体现公平。其次在市场经济时代，“经济人”至少要求盈亏平衡，短期内很难靠定期租金回收来弥补成本。

（五）政策上：缺乏科学的轮侯与配租制度，退出机制模糊

保障性住房的分配是公共资源的分配，必须按照一定的公平合理的规则进行，不能采取市场的方法。除了严格的资格准入制度外，还要有科学合理的轮候制度。在保障性住房资源严重不足的情况下，必须建立科学合理的轮候制度才能保证资源分配的有效性和公平性。在具体实践中，保障房的分配问题始终是最难点。究竟应该保障哪些群体，优先保障哪些群体，涉及方方面面的因素。目前各地的公租房保障范围不尽相同，有些地方甚至不够明确，让不少人钻了空子。公共租赁房退出机制模糊，导致赖租现象时有发生，造成了社会公共资源的浪费。公租房在我国仍是新鲜事物，在相关政策和制度上难免有缺陷，对于如何完善公租房制度，仍是处于“摸着石头过河”的局面。

二、公租房建设解决对策分析

（一）扩大公租房建设资金来源渠道，从制度上保障资金到位

大范围进行公租房建设会耗资巨大，完全由政府出资不现实。据统计，建成1000万套保障房所需资金的缺口为8千多亿。因此，应多渠道开拓资金来源，可以是一定比例的土地受让金的财政收入，也可以是国债专项基金、由政府发行住房彩票、开发性金融机构投资等形式。加快推进房地产信托投资基金的试点。保障房信托投资基金是租赁权益信托投资基金。据估计，在不少在中城市，保障房信托投资基金的年收益率能达到7%-8%，稳定收益能吸引保险资金、社保基金等稳健型投资者。

保障性住房投资的主渠道是各级政府。必须在制度上保证资金到位。首先，各级地方政府应明确当地政府土地出让金净收益的分配比例，特别是要通过法规制度方式确定用于本地保障住房建设的最低比例。其次，就是做好政策性金融机构融资和社会融资的制度安排，充分发挥政府政策性资金和社会资金的杠杆功能，从而加强政府资金投入的有效性和可持续性。

（二）提高公租房的使用价值，从城市美学角度设计外观

公租房首先满足中低收入的住房困难家庭的居住需求。人类最基本的需求无非衣食住行。当前对居住的基本要求并非只是遮风挡雨的空间而已，还应是与住房困难家庭的收入相匹配的居住环境。首先，要强化保障房安居功能。在工程质量上，对保障房建设全过程实施最严格的质量监督管理，并且纳入地方考核；在同步配套上，公租房周边市政基础设施、小区公共服务设施、配套商业、社会事务管理配套与公租房项目同步规划、同步建设、同步投用，降低居民入住的生活成本。其次，讲究建筑外观美。结合各省市当地传统民居的风格，力争将公租房建成高品质有特色的永久性建筑，以避免建筑因寿命太短而被迫不断重建，避免成为贫民窟。

（三）扩大公租房覆盖面和规划总量

首先，从政策上扩大公租房覆盖面。城市化过程中大量农村劳动力进人城市，这部分人群被排除在保障性住房之外，这是不公平的。各级政府应按照居民实际需要制定覆盖范围标准，打破户籍限制，加大公租房投放力度，将公租房覆盖面扩大到有基本稳定工作的城市常住人口，并重点关注中年夹心层工作熟练技术工人、新就业的大学生、自主创业的入城农民等城市生力军。其次，从总量上增加。在建设公租房上，开发商因利益分配问题致使公租房建设在进度、质量上存在阻力。因此，在建设公租房上，要打破开发商的垄断地位，吸引社会单位和社会资本参建公租房。要适当放宽市场准入条件，赋予自建房和合作建房等开发模式以合法地位，承担保障性住房建设和管理功能。

（四）多角度计算租金，实行租金差别定价

公租房租金应以劳动力价值为基础。需要考虑家庭收入、租金上限、建安装修成本、土地成本、折现率、区位、房龄、物业管理费、面积、城市扩张速度、财政补贴、机会成本等因素。可以“一刀切”，确定一个统一的租金水平，根据家庭收入的一定比例作为租金上限；可以从成本角度计算租金，考虑建安装修成本、土地成本、折现率、物业管理费、面积、财政补贴、机会成本；可以用动态的角度确定租金，除了成本外还要考虑区位、房龄、城市扩张速度。

（五）设计可行的公租房准入、轮候、配租和退出机制

以科学的公租房准人、轮候、配租和退出机制保证公租房的公平。一是设计可靠的准人制度。对申请人的全部收入和资产作多方位全面调查，包括房地产、工资、税收、个人银行信用、公安户籍、证券投资、社保、消费等方面；每年复审一次承租户的承租资格；公开所有申请人的信息，以接受民众的监督。二是实行科学轮候制度。可借鉴计划经济时代的福利分房制度，考虑年龄、职称、优抚条件、个人贡献等因素，按先后顺序分配。三是制定有效的退出机制。兼用行政和经济手段剔除或激励承租户。对于满足租赁条件的承租者，若是初次提出申请，则批准；若是二次申请，则可以适当提高房租，以激励租户作出选择。对于不满足条件的承租户，则不批准；若是在承租过程中发现现有承租户不再满足要求，则可以提高租金至与市场租金持平，以激励承租户让出公租房。

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