集成视角的政府投资项目监管研究

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摘要：政府投资项目监管体系是一个具有多影响因素的复杂系统，其复杂性决定了监管实施的难度。为了实现监管系统内部高效、协同运作，从系统整体角度出发，运用集成的思想创新性地提出了集成监管的概念，以监管权力分散化，监管调度集成化为原则，构建了集成监管模式，并对集成监管模式的构建原则、实现步骤、运行流程、关键技术进行了研究，形成了完整的集成监管方法体系。

关键词：集成监管；系统论；政府投资项目

中图分类号：F407.9；C939文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2013.03.004

一、引言

政府投资建设项目关乎国计民生，为保证政府投资效果及资金的合理利用，政府设立了不同职能的监管部门对政府投资项目进行监督。与一般建设项目监管相比，政府投资建设项目的监管主、客体更加复杂，涉及多种利害关系。监管手段复杂多样，监管过程模糊不清，加之快速变化的工程社会环境，导致我国政府投资项目监管更加复杂[1]。其复杂性体现在监管主体复杂性、监管客体复杂性、监管手段及方法的复杂性上。

监管主体的多元特征体现了监管主体的复杂性，管理职权分散于多个政府部门。监管客体的复杂性表现为系统中的经济利益关系更加复杂。政府投资项目，特别是大型工程项目，工程开放性更强，工程功能更加复杂，对工程规划与论证更加复杂，建设项目目标控制更加复杂，项目效果评价更加复杂。监管手段及方法的复杂性体现在监管手段多样、监管过程模糊等方面。同时，传统的政府投资项目监管信息反馈较为滞后，从发现问题到问题上报时间过长，监管信息报送层级繁多，当出现行贿受贿时，向上级传递情况的过程中，某些问题会被弱化或衰减，其真实状况无法如实反映。当这种现象经常出现时，部分群众可能会对政府公开的信息提出质疑，长此以往政府相关部门将失信于民。由于资源的有限性，监管主体无法进行所有项目的监管，只能在有限的资源环境下进行合理监管。

四、集成监管模式的运行

（一）集成监管模式的实现步骤

我国的监管体系一直处于改革过程中，监管流程也在逐步优化，但是由于利益冲突等人为因素，阻碍了监管效率的快速提高。因此，合理的创新监管模式实现步骤，能够最大限度地避免人为阻力的干扰，集成监管思想的实现主要包括如下五个阶段。

1.集成监管协同调度中心。流程再造的第一阶段是建立集成监管协同调度中心（简称调度中心），调度中心是高于其他监管部门的权力机构，但其不具备检查与监管权力，只有指挥和协调的功能。各个监管职能部门必须接受协调中心的指挥。

2.集成监管管理平台。第二阶段是建立集成监管管理信息平台。平台系统是联系监管主客体的纽带，是监管的优化中心，是监管调配的发令中心，是公众、媒体及被监管人的投诉中心，是监管效用的评价中心。在集成监管管理平台构建的过程中需要明晰各部门的管理权责，明确权力界限，各司其职，协同管理。

3.项目网格化。第三阶段是对区域内所有政府投资项目进行网格化划分，网格化的目的是进行项目识别，对被监管项目按照不变信息（投资性质、地域等）和可变信息（项目阶段等）进行编码，能够快速定位项目，清晰识别项目属性，可以为计算机抽样巡检提供基础。

4.监管绩效评价。第四阶段就是监管系统运行与绩效评价。绩效评价的对象一是对监管部门的考评，二是对集成监管模式的考评。绩效考评的目的是对系统运行状况进行评价与优化。将监管系统各参与方的行为目标逐步导向同一目标。

5.监管反馈与改进。第五阶段是根据监管绩效评价结果进行总结和再改进，促进监管质量提高的同时，提高被监管人的满意程度。监管反馈也是决策优化、调度优化的依据，能够为今后决策和调度算法的改进提供支持。

（二）集成监管运作流程的设计

在集成监管实现的过程中，对监管模式进行流程再造是填补监管漏洞的重要环节。集成监管的流程再造是以社会整体效益最大化为核心的监管流程设计过程。流程再造的核心思想是调度集成优化与对监管过程的监管，通过调度集成优化将软资源和硬资源进行整合。尽可能保证多个监管主体的协同，节约监管成本，提高监管效率。

从控制方法上来说，集成监管主要有节点控制和巡查控制两种模式。见图4。图4集成监管实施流程图 节点控制是由被监管对象对项目目标进行全面自我验收合格之后，向主管部门申请检查，监管调度中心进行监管调度优化，并派出监察人员对项目目标进行验收性控制。而巡查管控则是通过计算机分层随机抽样，分别从不同类别和不同阶段的政府投资项目中抽取监管对象，对其进行巡查，巡查结果只需临时通知稽查人员，防止稽查人员和被监管对象发生合谋行为。

从监管思路上来说，监管调度和监管过程监控是集成监管的重要思想。监管调度优化算法能够实现监管资源的优化与协同。而监管过程监控则是运用信息化手段，将监管过程透明化，并用多种多媒体技术相对完整地记录监管过程，用视觉与声觉信息直接反馈到集成监管中心，监管结论以图片、视频、音频、表格和文字等方式得出，保证监管过程的真实性。同时手持监管终端具有GPS、无线通讯等功能，监管调度中心的监察人员能够随时对监管人员进行定位，防止监管人员不到位或者监管走过场等行为的发生。为了实现集成监管，需要对监管体系运行流程进行优化。

新的监管流程克服了仅由监管报告体现监管结果的缺陷，并促使监管过程由黑箱操作逐步走向透明化。运用信息手段的监管流程优化能够解决监管信息滞后，监管报告不真实，监管过程模糊等问题，制衡多方监管权力。同时，监管流程中体现了系统开放性的特点，使系统内部与外界环境存在信息交换，约束监管人员，同时也能提高政府的公信力。

（三）集成监管技术的实现

为了构建集成监管体系，需要结合多种理论与技术，主要包括监管协同优化理论、项目网格化动态编码技术、集成监管调度中心信息化技术、监管信息采集技术、监管绩效考评方法等理论技术。

1.监管协同优化就是有规律有计划地安排监管资源，将政府投资项目的内外部监管主体，由孤立的无序的监管状态转变为协同配合的有序状态。每个微观监管部门都自成独立的系统，他们之间存在着相互影响的关系，由于各监管部门都有各自的部门利益，如果没有协同作用力，很难自发形成协同一致的整体系统。因此，需要依靠监管系统优化技术来优化监管资源。

2.项目网格化动态编码技术是对区域内所有政府投资项目进行科学、形象、清晰的分类，编码是抽样巡检的基础，也是监管公正的基础。工程项目是一个动态系统，随着时间的变化，工程会处于不同的实施阶段，监管主体、监管内容将会发生较大的变化。因此，需要能够对某个项目进行动态编码。项目编码包括静态和动态部分。静态部分主要是项目的不变信息，主要包括项目性质、项目所在地、项目行政隶属关系等，动态部分主要是随时间推移属性随之变化的参数，主要包括项目进度状况、项目管理状态等动态信息。

3.集成监管调度中心的建立需要具备组织与权力基础和信息技术基础两个条件。组织与权力是集成监管调度的基础和保障。信息技术则是多种高科技技术的集成，是实现集成监管的必备条件，也是推动我国监管系统改革的新的推动力和创新点。如web网络技术、无线通讯网络技术、卫星定位与导航技术、数据挖掘技术、信息安全防御技术等等。

4.监管信息的采集和对监管过程的监管是两大监管难题，传统的政府投资项目监管信息反馈较为滞后，对项目问题的处置被动，并且忽视了监管过程的管理。信息采集技术则可以解决这两大难题，可以由基层监管人员以图片、视频、文字等形式采集监管过程信息，信息采集之后，相关权限部门能够直接查阅，信息真实性更强，监管信息由逐级传递变为网状传递。

5.监管效果的评价是持续改进监管系统必不可少的环节，每一种新模式的提出，需有科学有效的管理效果评价体系，对新模式的效果进行检查和跟踪，以避免相关监管部门权力滥用和事故责任互相推诿的现象发生。

五、结论

本文从传统监管的复杂性特征入手，阐述了传统监管模式遇到的问题；针对传统监管模式的不足，从系统的角度对监管系统进行了分析，进而提出集成监管体系；提倡以集成监管调度信息平台为核心建立三维监管模型，形成监管权力分散化，监管调度集中化的新的监管模式；梳理了监管流程及流程运行所需的关键技术，认为集成监管模式是监管方式及监管技术的转变，运用监管协同优化理论、项目网格化动态编码技术、集成监管调度中心信息化技术、监管信息采集技术、监管绩效考评方法等技术理论实现监管的闭环管理，可以促使监管系统进入良性循环。

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