基于城市政府视角的城市生活垃圾按排付费的分配公平研究
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摘 要：随着城市化进程的加快，越来越多的人口集聚在城市，导致城市生活垃圾剧增。为了抑制城市生活垃圾产生量，城市政府必须改变传统行政指令型的管理模式，采用新的以经济刺激为手段的按排付费管理模式。分配公平作为按排付费管理模式的核心思想，其对按排付费管理模式的实施效果具有重要影响。本文从城市政府视角出发，依据相关理论对城市生活垃圾按排付费的分配公平进行了重新界定，指出了分配公平的重要性，同时对城市生活垃圾按排付费的固定费用分配公平和变动费用分配公平进行了分析。特别是，对低收入城市居民家庭、大家庭和年老与残疾城市居民等特殊群体的分配公平进行了研究，以期保障所有城市居民平等地承担义务和分享权益，实现社会整体公平。
关键词：城市生活垃圾；按排计费；分配公平
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1003-5192(2012)02-0001-06
Distributive Justice about PAYT of Household Waste Based
on the Urban Government View
CHU Zhu-jie1,2, XI Bao3, LI Jian4
(1.The Economy and Management School, Harbin Institute of Technology, Harbin 150001, China; 2.The Economy and Management Scool, Harbin Engineering University, Harbin 150001, China; 3.The Public Administration and Law Institute, Dalian University of Technology, Dalian 116024, China; 4.School of Management, Harbin University of Commerce, Harbin 150086, China)
Abstract:Municipal household waste is becoming a serious environmental problem in many large cities in the world with more and more people gathering in the city. In order to reduce municipal household waste, the urban government must change from the traditional executive order mode to pay-as-you-throw. The distributive justice is the core idea of pay-as-you-throw and has an import effect to the results. This paper defines the distributive justice of pay-as-you-throw on the basis some theories and analyzes that it is necessary to carry out the distributive justice from the review of the urban government. At the same time, the distributive justices of the fixed cost and the variable cost have been put forward. The distributive justice of pay-as-you-throw means that all the related people are able to equally share rights and obligation, so the urban government must consider low income households, large family and senior or disabled residents in order to ensure their legal power.
Key words:household waste; pay-as-you-throw; distributive justice
1 引言
近年来，随着全球城市化进程的加快，越来越多的人口集聚在城市，导致城市生活垃圾剧增，各国城市政府纷纷采取不同的措施对其进行抑制。其中，城市生活垃圾按排付费作为一种有效手段，被很多国家城市政府采用。城市生活垃圾按排付费改变了以往行政指令型管理模式，首次将经济指标纳入到城市生活垃圾管理系统，以经济方式鼓励城市居民减少城市生活垃圾产生量，从而达到城市生活垃圾减量化、循环化和资源化的目的［1］。
根据微观经济学理论，城市生活垃圾按排付费是以“污染者付费”和“责任分担”为原则，体现了其公平性基本思想［2］。在实际操作层面上，城市生活垃圾按排付费的公平程度影响了城市居民生活垃圾处理行为，确切地说，城市居民越认为城市生活垃圾按排付费公平，越容易接受它，城市居民参与率越高，实施效果越好。因此，研究城市生活垃圾按排付费的全过程公平已成为城市政府的当务之急。
2 城市生活垃圾按排付费的分配公平的界定
公平最早来源于希腊哲学家柏拉图和亚里斯多德的理论，随后被应用于政治、神学、经济、社会和哲学等领域，形成了公平理论、组织公平理论、社会比较理论和等理论。总体上，这些理论将公平分为感觉公平、程序公平和分配公平三个方面［3］。其中，分配公平作为公平的重要组成维度之一，是公平的运行结果，是社会公平的重要衡量指标，其强调费用和利益平等地分配。分配公平与个体认知有着重要联系，它遵循公平、平等、需求三准则：公平准则表示每个个体的投入产出比率是相同的；平等准则表示情况相似的个体会被同等地对待；需求准则表示有特殊需求的个体应该受到更多的帮助［4］。
综上，城市生活垃圾按排付费的分配公平的内涵就是指城市政府根据城市自身的经济、社会、地理、历史、生态与城市结构等具体情况，充分考虑城市居民的个体差异、城市政府生活垃圾管理现状等相关影响因素，按照城市生活垃圾按排付费的指导原则，公平地核算出每位城市居民应缴具体费用，并在城市居民之间进行公平分配，从而达到结果公平的目的。具体体现在两个方面：一个是城市居民自身投入与付费比率要成比例；另一个是城市居民横向之间投入与付费比率之间也要成比例，它表示在某一区域内，如果城市居民所付费用相同，其享受的单位服务也将一样；如果所付费用不同，那么其享受的单位服务也要有所差异。
3 城市生活垃圾按排付费的分配公平的必要性
城市政府作为城市生活垃圾管理的责任主体，其在城市生活垃圾按排付费中担负着重要的责任。为了保障城市生活垃圾按排付费与传统的生活垃圾收费方式的顺利对接，城市政府必须从总体上认清实施城市生活垃圾按排付费的分配公平的必要性。
首先，城市生活垃圾按排付费的分配公平是我国社会主义制度的本质要求。我国社会主义制度的本质要求就是维护和实现社会公平和正义。城市生活垃圾按排付费的分配公平仅要求将城市居民生活垃圾付费与城市居民自身产生的具体垃圾数量、垃圾种类、按排付费具体模式和政府提供的生活垃圾服务水平等因素联系在一起，而不考虑城市居民个人的经济水平、社会地位等因素，这就使得城市生活垃圾按排付费的分配公平能合理地划分出城市居民、经销商、零售商各自应付责任，使城市生活垃圾按排付费系统内的每一个利益相关者仅负责与其相关的生活垃圾，保障了所有城市居民都处于城市生活垃圾付费费用核算的同一起跑线上。
其次，城市生活垃圾按排付费的分配公平是按排付费的核心思想。城市生活垃圾按排付费参考了水、电等其他服务收费方法，按照城市居民倾倒生活垃圾的数量或者城市居民获得的服务程度收费，城市居民倾倒的生活垃圾越多，付费越多；接受的生活垃圾服务越好，付费越高，反之亦然。城市生活垃圾按排付费的核心思想就是改变以往城市居民生活垃圾产生量增多的零代价的传统收费模式，使城市居民生活垃圾付费随着需求变化而调整，体现出城市居民生活垃圾付费差异性，达到城市政府合理进行城市生活垃圾管理的未来规划和费用预算的目的，识别出潜在风险、评估出政策刺激对生活垃圾数量和质量的影响，探究出新的生活垃圾管理系统潜力
［5,6］。
最后，城市生活垃圾按排付费的分配公平能够有效地促使城市居民参与城市生活垃圾管理。根据预期理论，当城市居民对城市政府某项政策不了解时，首先他们要对该政策进行评价，也就是看这项政策是否公平。如果城市居民认为是公平的，从而对此项政策产生好感，城市居民就会配合有关规定的要求，调整自身行为，克服各自困难，积极参与其中，达到政策的实施目标；如果城市居民认为这项政策是不公平的，他们会产生抵制情绪，从而消极地应对或者努力规避此项政策［7］。城市生活垃圾按排付费的分配公平要求城市政府在充分调研的基础上，根据有关国家法律和法规的要求，参照社区服务目标，以公众总体利益为出发点，以公平为基础而设计出具体、可行、可操作的城市生活垃圾按排付费。为此，它能够有效地引导城市居民进行合作，吸引城市居民在时间、资源方面投入大量的支持，从而达到城市生活垃圾有效管理的目标。
4 城市生活垃圾按排付费的分配公平
按照边际成本费用核算方法的要求，城市生活垃圾按排付费的费用核算通常分为固定费用和变动费用两大部分［8］，目的是确保它能够为广大城市居民提供详细的与费用有关的细节；能够按照城市居民行为举止差异进行付费分类；能够经常向城市居民提供精确的费用有关信息，同时能够根据变化准确地调整费用。为此，城市生活垃圾按排付费的分配公平也就是按排付费的固定费用和变动费用的分配公平问题（如图1所示）。
图1 城市生活垃圾按排付费的分配公平组成
4.1 城市生活垃圾按排付费的固定费用的分配公平
城市生活垃圾按排付费的固定费用表示，它不随着城市生活垃圾产生量的变化而变化，仅与城市社区的类型、大小、基础设施情况、具体按排付费模式有关。固定费用不是针对某种服务实际支出的一种核算，而是为城市居民提供生活垃圾服务机会的一种补偿，不涵盖非生活垃圾服务系统内的其他费用，这要求城市生活垃圾按排付费的固定费用分配公平必须建立在维护城市生活垃圾基本管理的使用资源公平分配基础上的，体现出城市居民个人对城市生活垃圾管理的贡献程度，保证城市政府生活垃圾管理基本费用支出［9］。
在具体的城市生活垃圾按排付费的固定费用分配公平方面，首先，城市政府必须核算出全市所有社区贯穿生活垃圾管理全过程的人工费用、技术投资费用、基建设施费用、一般管理费用、账单系统建设费用、监管费用、教育信息费用和其他固定费用等维持整个社区生活垃圾管理基本运行的固定费用总额［10］（如图2所示）。例如，在按量付费模式下，城市政府必须核算垃圾重量专业测量系统（通过垃圾车容器上的无线电频率识别城市居民垃圾箱，并用机载识别系统记录下垃圾的重量）建设成本、使用者识别系统建设成本、垃圾箱上面安装的锁和闭锁式料斗建设成本；在按袋付费模式下，城市政府必须核算出宣传生活垃圾按袋分类的教育支出；在按箱付费模式下，城市政府必须核算出由于垃圾箱所占空间而导致的其他相关成本。其次，城市政府根据核算出的固定费用总额，按照社区城市居民家庭数量（空置的城市居民家庭也包括在内）进行平均分摊，作为城市生活垃圾处置基础费，维持生活垃圾处理的主管单位――城市政府或者社区的有效管理。各个社区由于提供的与城市生活垃圾服务有关的基础设施情况不同、社区管辖内城市居民家庭数量不同和实行的按排付费模式的不同，城市居民家庭具体负担的固定费用会有所不相同，这正是城市生活垃圾按排付费的固定费用分配公平的体现［11］。例如：高档社区的城市生活垃圾按排付费的固定费用要比普通社区的高，主要是因为高档社区的基础设施先进、要求生活垃圾服务水平高，城市居民较少而导致的。按量付费模式下的城市生活垃圾按排付费模式的固定费用要比按袋付费模式下的高，其主要原因是它必须配备专业测量垃圾重量的卡车，并且建立使用者识别系统导致的［12］。
4.2 城市生活垃圾按排付费的变动费用的分配公平
城市生活垃圾按排付费的变动费用要随着城市居民生活垃圾产生量的多少而进行变化，它具有随时调整适应外部环境和内部因素变化的能力，最能体系公平性，这正是分配公平所要求的。
城市政府根据按排付费的“污染者付费”和“责任分担”两项主要原则［13］，使某一区域内的所有城市居民都处在公平状态，即在单位生活垃圾产生量相同的情况下，城市居民的生活垃圾按排付费的变动费用付费相同。例如：在按量付费模式中，单位重量的生活垃圾，同一区域内城市居民的付费相同；在按箱付费模式中，相同规格的垃圾箱，同一区域内城市居民的付费相同；在按袋付费模式中，相同规格的垃圾袋，同一区域内城市居民的付费相同。
城市政府为了惩罚生活垃圾产生量过大的城市居民，可以建立累进税率，即，对第一个单位生活垃圾产生量收费要低于对第二个单位生活垃圾产生量收费，对第二个单位生活垃圾产生量收费要低于对第三个单位生活垃圾产生量收费，这也许被有些人称为不公平，但是从变动费用包括城市生活垃圾对城市居民身心健康损害而产生的外部成本和城市生活垃圾对环境破坏影响递增的角度来看，这种付费被视为更加公平［14,15］。
为了实现城市生活垃圾按排付费的变动费用的分配公平，城市政府必须注意以下几点：
首先，如果城市居民没有产生生活垃圾，则其变动费用必须为零［16］，目的是保障社区内房屋空置的城市居民合法权益。这是因为房屋空置的城市居民没有产生生活垃圾，就不需要分担变动费用，仅需为社区提供的服务机会成本――固定费用付费。
其次，对存放城市生活垃圾所用容器的定价要合理，例如：对每个垃圾袋和每个垃圾箱的定价，它必须是由城市政府主管部门根据全市生活垃圾产生总量、生活垃圾基础设施和城市居民收入水平等具体情况统一制定，与社区具体按排付费模式类型无关，目的是保证城市居民有能力购买自身所需要的生活垃圾容器，防止由于购买生活垃圾容器成本过高，导致城市居民放弃购买的事情发生［8］。
最后，城市生活垃圾按排付费的变动费用的分配公平与固定费用的分配公平相比较而言，它是一种相对公平。例如：在按箱付费模式和按袋付费模式下，为了减少变动费用，有些城市居民会压缩生活垃圾，这对没有压缩生活垃圾的城市居民来说就是不公平的；在按量付费模式下，同样为了减少变动费用，有些城市居民会采用向下水道倾倒的方式减少城市居民生活垃圾的主要成分――厨余垃圾量，这也导致了不公平。城市生活垃圾按排付费的变动费用的分配公平的相对性也是符合公平理论的。这是因为目前世界上还没有一种城市生活垃圾付费项目被认为是最公平的，适用于所有情况。为此，城市生活垃圾管理比较有效的按排付费项目也是一种相对公平的付费系统，这也就直接导致按排付费的变动费用分配公平也是相对的。
5 特殊群体的城市生活垃圾按排付费的分配公平
Finkel认为：公平意味着所有利益相关人都能平等地承担义务和分享权益。具体到城市生活垃圾按排付费的分配公平方面，表示为所有城市生活垃圾产生者无论从自身付费或他人的感受上，都体现出公平，这就要求不同群体之间的分配公平要有所区别，这种区别不是按排付费本身的特点引起的，而是来源于社会经济、政治和文化系统的差异，是按排付费允许的，也是城市居民可以接受的。
城市政府为了弥补城市生活垃圾按排付费对某些特殊群体的冲击，必须分析目标群体――低收入城市居民家庭、大家庭和年老或残疾的城市居民的城市生活垃圾按排付费的分配公平。
5.1 低收入城市居民家庭的城市生活垃圾按排付费的分配公平
目前，有些学者认为城市生活垃圾按排付费是城市生活垃圾收费制度的一种退化，这主要是因为他们认为这种付费系统给低收入城市居民家庭带来的负担要比高收入家庭的负担重。究其原因，一些研究发现，低收入城市居民家庭、中等收入城市居民家庭和高收入城市居民家庭产生的生活垃圾组成成分不同，低收入城市居民家庭产生的厨余垃圾最多，可循环垃圾最少；高收入城市居民家庭产生的厨余垃圾最少，可循环垃圾最多；中等收入城市居民家庭产生的厨余垃圾和循环垃圾居中，这就限制了低收入城市居民家庭参与循环回收项目的能力，使减少生活垃圾的可能性变小，他们减少付费的机会也更少［13］。为此，城市政府必须采取一些措施减少城市生活垃圾按排付费的负面影响，保证低收入城市居民家庭的城市生活垃圾按排付费的分配公平。
一方面，在设计城市生活垃圾按排付费时，城市政府可以考虑当地城市居民付费能力和收入水平等经济能力，并且在城市生活垃圾按排付费的分配管理条例中进行明确。例如：在希腊，“萨洛尼亚稳定发展战略计划”中就要求在设计废弃物管理项目时必须考虑低收入城市居民的特殊措施。在西班牙，政府要求在设计收费时，必须根据经济能力原则考虑城市居民的经济能力。对于低收入城市居民家庭，城市政府可以考虑对其采用城市生活垃圾收费豁免权，从法律或政策法规方面允许无支付能力的城市居民不用支付费用。例如：在荷兰，在法律上允许无支付能力的城市居民不用对其所产生的生活垃圾付费。荷兰全国大约2.3%的城市居民家庭享有豁免权。在德国，虽然没有这种垃圾收费豁免权的存在，但是它要求金融服务必须支持生活在政府扶持计划内的城市居民的生活垃圾费用。
另一方面，在设计城市生活垃圾按排付费时，城市政府也可以不考虑城市居民付费能力和收入水平等经济能力，直接或间接地将固定费用按城市居民收入（家庭面积、财产状况或社区位置）设计。对低收入城市居民家庭进行垃圾收费时，城市政府减免其固定费用，仅仅支付变动费用即可。例如：爱尔兰就是使用这种方式并取得了良好的效果。
另外，城市政府除了考虑采用豁免权和减免收费外，针对不同的按排付费模式，还可以采用其他一些方法。例如：在按袋付费模式下，城市政府可以向低收入城市居民家庭提供一些免费的垃圾袋。例如：在比利时的Leuven，城市政府每年给低收入家庭20个免费垃圾袋。在按箱付费模式下，城市政府可以向低收入城市居民家庭提供一个或两个免费的垃圾箱。例如：在美国，城市政府免费向低收入城市居民家庭提供垃圾箱，并取得了良好的效果。在按量付费模式下，城市政府可以向低收入城市居民家庭提供基本生活垃圾产生量，低收入城市居民家庭仅对生活垃圾超量部分付费［17］。
5.2 大家庭的城市生活垃圾按排付费的分配公平
居住在城市区域的大家庭产生的生活垃圾要比小家庭产生得多，他们减少或循环生活垃圾的潜力非常小。按照城市生活垃圾按排付费的原则，他们所付生活垃圾费用相对地比较多。为了保障大家庭的城市生活垃圾按排付费的分配公平，城市政府必须对其进行充分考虑［18］。
首先，城市政府根据城市所处的区域人文情况，对大家庭进行界定。例如：在汉族聚集地，国家计划生育政策要求每对夫妻只能要1个孩子，通常情况下城市居民都是3口之家，6人以上的城市居民家庭就可以定义为大家庭；在少数民族聚集地，国家计划生育政策对其没有影响，针对人数较少的个别少数民族，国家甚至鼓励居民进行生育，使得城市居民家庭人口数比较多，这就需要城市政府视具体情况而定。
其次，城市政府运用城市财政税收平台核算界定后的大家庭所有成员的税后人均净收入，其作为城市生活垃圾收费的一个衡量尺度。即根据大家庭所有成员的税后人均净收入，城市政府设立不同的等级，区别地对其进行生活垃圾收费，以期达到对大家庭的城市生活垃圾按排付费的分配公平。
另外，城市政府还可以将大家庭孩子数量作为对大家庭进行生活垃圾收费的一个衡量标准。例如：在勒芬，有3个或更多孩子的城市居民家庭每年将得到20个免费垃圾袋［17］，而在瓦隆大区，城市政府对有3个或以上的城市居民家庭提供城市生活垃圾减免政策。
5.3 年老或残疾城市居民的城市生活垃圾按排付费的分配公平
年老或残疾的城市居民是指单独生活的老年人或者身体残疾的群体。由于自身条件的限制使他们不能移动垃圾箱或垃圾袋，给参与城市生活垃圾按排付费带来了难度。为了保障年老或残疾的城市居民的城市生活垃圾按排付费的分配公平，城市政府必须将其作为一个特殊群体进行考虑。
在设计或实施城市生活垃圾按排付费时，针对年老或残疾城市居民产生的生活垃圾，城市政府一方面可以考虑不对其征收任何费用，作为对其进行社会救助的一个重要组成部分。城市政府用政府税收对此项费用进行支付，这样也减轻了社区的负担，保障了按排付费的顺利实行。另一方面，城市政府可以采用减免的方法，对年老或残疾城市居民征收少量的费用。例如：在美国的某些社区，城市政府减少对年老或残疾城市的生活垃圾收费。
6 结论
城市政府为了从根本上解决城市生活垃圾问题，实施了城市生活垃圾按排付费。城市生活垃圾按排付费的实施不仅仅涉及生活垃圾收集路线、收集方式、处理方法和运输方式等技术方面的问题，还涉及其他一些问题，特别是分配公平作为按排付费实施的一个重要问题必须加以考虑。本文从城市政府的视角出发，提出了实现城市生活垃圾按排付费的分配公平重要性，以及针对不同的特殊群体，城市政府应该如何实现分配公平，以期具体地指导城市政府今后工作。
虽然本研究对城市生活垃圾按排付费的分配公平进行了详实地研究，但是有些问题还需进一步地探讨。例如：城市生活垃圾按排付费的分配公平对城市居民参与率的影响；城市生活垃圾按排付费的分配公平与程序公平之间的关系；最为重要的是如何对城市生活垃圾按排付费的分配公平进行量化，这些将是今后工作重点。
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