日益激烈的北极理事会之争

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今年5月，北极理事会将在其召开的副部长级会议上讨论增加永久观察员的问题，这使北极理事会的扩容问题再次引人关注。近年来，北极理事会正逐步从论坛性质的国际组织发展为北极地区最有影响力的区域治理机制。在去年7月召开的北极理事会第七届理事会议上，各成员国首次达成了具有法律效力的协议，但原定讨论解决的增设观察员问题则被再次推迟。

北极理事会扩容之争的来龙去脉

北极理事会成立于1996年，目前由加拿大、俄罗斯、美国、瑞典、挪威、丹麦、冰岛、芬兰八国代表组成。自2011年后，理事会为了增强在北极事务上的影响力，专门设立了负责其日常运转的秘书处。美俄等国也纷纷加大了对理事会的资金投入，希望进一步提升理事会的国际影响力。但与此同时，理事会中的加、美、俄等国也试图将理事会先发展成为相对封闭的地区机制后，再接纳非北极国家。一些成员国认为，未来非北极国家要加入理事会，必须首先承认理事会成员国对北极拥有，且观察员权利将仅限参与科学研究或某些项目的财政资助等。

总体看，近年来北极理事会扩容议题不断升温主要有以下两大层次原因。一方面，北极开发不断加速，使各国对北极事务的关注迅速上升，越来越多的国家希望通过参加北极理事会涉足北极事务。而全球变暖导致的北极冰盖加速融解，以及不断在北极地区探明的各种丰富资源，则进一步加剧了这一态势。根据联合国政府间气候变化专门委员会在2011年发表的报告，全球变暖已导致北极气温创下十年来的最高水平，北极格陵兰岛冰盖逐步消融“几乎已无法避免”。在此情况下，过去难以实现的北极深海资源大规模开发与北极航道开通越来越有可能在未来的数十年内成为现实。据统计，北极蕴含了全球未开发石油的20%和未开发天然气的1/3。目前北极东北航道通航期已增加到每年的8月至10月；最早至2020年，北极东北航道将可投入商用。届时，北大西洋至太平洋的距离将大为缩小。这些利好消息自然大大增加了各国参与北极事务的兴趣。

另一方面，北极地区至今没有建立起一个专门的关于北极法律地位和开发规则的国际条约。由于南极周边各国于1959年签订《南极条约》后，南极地区的领土争端被有效冻结，近年来包括世界自然基金会（WWF）和世界自然保护联盟（LUCN）在内的诸多国际组织多次呼吁按照南极模式建立统一的北极地区法律。然而，1959年当《南极条约》签署时，南极领土均未被“有效占领”。而今天的北极八国都在北极建立了自己的社会政治管理制度，很难再通过建立区域机制完全冻结这些国家的要求。

在此情况下，北极理事会机制就成为各方目前都可以接受的制度安排，即首先通过环保、科考等低敏感领域的合作，缓和化解各方争端，推进甚至实现北极资源的共同开发。而围绕北极理事会未来走向的博弈自然也就成为各方关注的焦点。

中国不能缺席北极共同开发

挪威外长史托尔日前在向该国议会发表讲话时表示，由于中挪两国间潜在合作范围“极为显著”，挪威支持中国成为北极理事会永久观察员。此言一出，立即吸引了国际媒体的广泛关注。有西方媒体指出，尽管中挪关系由于去年诺贝尔和平奖事件一度冷却，但中国不断发展的经济以及对北极事务的积极参与，使挪威政府开始明确支持中国参加北极理事会事务。

北极是全世界的共有财产。一方面，中国虽然不是北极周边国家，却是北极重要政府间条约《斯匹尔卑根群岛条约》的缔约国之一，在北极环保、科考和共同开发等议题上负有不可推卸的责任。目前北极正经历着生态和社会的重要变化，这些变化将对中国所处的北半球自然环境和生态系统产生重要影响，中国政府理所当然应当高度关注北极事务的治理。另一方面，中国作为1982年《联合国海洋法公约》的缔约国，享有参加北极公海区域的开发和科考权利。可以说，积极参与北极理事会事务是中国政府的正当权利。

从目前看，未来北极理事会发展成为一个开放性区域组织已成大势所趋。印、中、日、韩等国都已提交成为观察员的正式申请。英、法、德、韩等非北极周边国家也都在北极投入巨资建立科考与观察站点。日本正计划于近期修建北极科考站。中国政府则开始着手装备适于北冰洋航行的8000吨级重型破冰船，预计2014年前后就将全面投入使用。

北极共同开发的不断推进，决定了北极理事会必然要随之调整。正如加拿大总理哈珀日前在访华所指出的，包括中国在内的国际社会都有权参与北极开发和北极治理。应当说，维护北极生态系统稳定和北极有序开发事关人类共同利益，而北极理事会的扩大和必要改革正是完善北极治理机制的重要一步。