扶贫是与非

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2011年底，中国最高规格的扶贫开发会议在北京召开，这次时隔10年的中央级别会议公布了我国下一个10年的扶贫开发战略，决定将农民年人均纯收入2300元作为新的国家扶贫标准，比之前提高了92%，被评论为“历史罕见”。会议还指出在未来将连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场。由此，舆论判断我国扶贫开发事业进入了一个新阶段。

与此同时，日前最新公布的国家扶贫开发工作重点县（国家级贫困县）11年首调，此前一度高调“炫贫”的湖南省新邵县却意外的没能进入这份名单。再加上各种国家级贫困县官员超编、天价接待费以及大兴土木建设形象工程等消息，种种乱象刺激着民众的神经，也使人不禁质疑其背后存在的利益纠葛。

片区开发新模式

我国的扶贫开发工作实践已有20余年历史，在这段算不得短的时间里，贫困县的称呼变更为扶贫开发工作重点县，扶贫开发政策也逐渐从沿海发达地区向中西部地区倾斜。2011年底最新出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》，是我国扶贫开发历史上第三个纲领性文件，提出了把六盘山区等14个连片特困地区作为扶贫攻坚的主战场。这一次，“连片特困地区”被提为关键词，预示着传统扶贫开发工作理念的转变。

“以前开发式扶贫工作是选择贫困县作为扶持对象，经过多年的实践，应该说这项工作对一些贫困地区，特别是在对贫困县的集中扶持和开发方面，取得了很大的成效。但过程中同时暴露出这种方式有一定缺陷，主要在于我国贫困问题的一个显著特点是具有较强的区域性。”北京师范大学经济与工商管理学院教授李实告诉记者，我国的贫困区域往往集中在边远地区，有时甚至跨着几个省区，如果继续利用扶持开发贫困县的方式消除整个地区的贫困问题，可能出现不同行政区划间的各自为政，片区的开发模式打破了这种局限，中央可以结合地区的普遍特点，实施更加有效的扶贫政策，集中更多资金投入到连片开发上去。

“在扶贫开发的过程中，我们发现如今整个农村地区的贫困不再是普遍状态，于是扶贫办从普遍的瞄准农村地区，转而聚焦到瞄准某些相对落后的片区。另外，从这些年的扶贫开发进展来看，比较落后的片区可能普遍面临着共同的生态环境脆弱、资源匮乏、交通条件恶劣等问题，如何在开发的同时不破坏环境、建立有效的基础设施网络，单凭一村或一县之力难以解决，那么就可以通过片区规划加以解决。”中国农业大学经济管理学院教授林万龙如此解释片区理念提出的原因，不过他同时表示今后片区间的协调状况将决定政策落实的质量。

此次规划的14个片区中，武陵山片区被作为攻坚试点率先开展区域发展与扶贫工作，这个区涉及湖北、湖南、重庆、贵州四省市的11个地(市、州)、71个县(区、市)，要在这个范围内推进扶贫开发工作其难度可想而知，李实提出，“关键是需要一个比较好的协调机构，现在以国家扶贫办为主导，建立多方参与的扶贫规划的协调机构。四个省各自推出相关部门的代表，成立协调委员会或者主导委员会，委员会做整体规划的落实工作。”

乐当“国贫县”？

此前湖南省新邵县高调“炫贫”的消息一出便一石激起千层浪，引来诸多争议。事后人们发现此县并没有如愿进入国家级贫困县的名单，声讨的舆论才逐渐平息，不过没当上贫困县并不意味着它将再不能从扶贫这项事业中分到一杯羹，新邵县被划入武陵山片区范围内，虽然严格来说，纳入集中连片特困区的贫困县并不一定是国家级贫困县，但仍然属于国家扶贫开发工作的重点扶持对象。有媒体报道，这将为新邵带来每年5.6亿元的国家扶贫开发资金。

自1994年，国家启动“八七扶贫攻坚计划”将国家级贫困县名单扩大为592个以来，这个总数就没有改变过。2011年底的《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中明确指出，“原定重点县支持政策不变。各省（区、市）要制定办法，采取措施，根据实际情况进行调整，实现重点县数量逐步减少。重点县减少的省份，国家的支持力度不减。”而这个支持力度有多大？从今年“两会”期间全国政协委员、国务院扶贫办主任范小建提供的数字中或许能窥出一些端倪，他说，“国家的综合扶贫投入2010年是1618亿元，比上年增加了15.6%；2011年是2272亿元，比上年增加了40%，相信今年的综合扶贫投入还会有较大幅度的增加。专项扶贫投入，2011年是272亿元，比上年增加21.56%，今年的增幅不会低于20%。中央财政扶贫资金的增量部分，将主要用于片区。”

国家专项扶贫资金包括中央财政专项扶贫资金和地方配套专项资金，是国家贫困县的主要扶贫资金来源。然而对一个国家级贫困县来说，究竟能得到多少扶贫资金，从数字上来进行统计并不容易。林万龙解释，“通过扶贫系统，可以算出来一年拿了多少专项资金，但是从大扶贫的角度来说，包括的项目就比较复杂了。比如一个贫困县在申报项目时可能有优惠，项目的配套资金可能不需要支付，等等还有其他的。不同的部门之间都有一些具体操作中的政策，所以很难明确说出来一个县能得到多少钱。”但是我们可以肯定的是这里面有巨大的利益，之前说的这几项加起来就已经是相当可观的数字了。

何以“脱贫不脱帽”？

随着国家扶贫政策力度越来越大，涉及贫困县发展的问题日益凸显，其中包括部分贫困县已经成了富裕县，但仍旧“脱贫不脱帽”。一位经常到基层调研的专家就说，其实这个现象在业内早已不是什么新鲜事。最新公布的国家级贫困县的名单中，就此问题进行了调整。这也同时引发了对于国家级贫困县退出机制的讨论，不过范小建此前曾公开坦言，“这个问题已经研究了挺长时间，工作确实比较难做。”

贫困县从自身利益角度考虑，进入名单后，不仅得到大量财政资金支持，还可享受很多优惠政策，自然缺乏申请退出的主动性。“另外我们也没有建立相应的退出机制，这件事让政府来做比较困难，建议成立评审委员会。对贫困县的整个经济社会发展的基本状况，包括对过去几年经济增长的效果进行评估。委员会不是由政府主导而是由第三方独立评估。如果我们有计划在2020年基本实现全部退出的目标，那就需要建立每年5%-8%的退出率，由委员会经过评估后把结果告诉政府部门，政府部门根据评估结果，决定哪些该退，而哪些是必须要退出来的。同时也可以建立一个进入机制，比如有的县原来条件不错，受到自然灾害的影响，落入贫困线的范围，这就可以考虑将其纳入名单。”李实说。

据统计，近10年来，我国财政累计投入扶贫资金超过2000亿元，通过对扶贫资金使用的评估，可以确定这些资金的投入对于重点扶持贫困地区的乡村改造、基础设施完善以及农民收入水平的提高，乃至一些公共服务都有很大的改进，总体来讲效果比较明显，但是并不排除资金使用方面存在的弊病。李实指出，“在资金的使用分配上不是完全向最贫困的地区倾斜，不是惠及到最贫困的人口。管理不到位、扶贫资金被挪用、分配不公等这些问题在执行过程中还是存在的，所以需要进一步完善制度，使资金使用效率更高一些，毕竟钱越来越多的时候，对管理的要求也会越来越高。”

分析上述问题的成因，李实认为，从体制上来看，是由于把纸面数字看作了衡量扶贫效果的一个重要指标，很多地方政府为了完成这个指标，可能就将资金投入到见效比较快的项目上。“这也是为什么农村教育的投入一直上不去的一个重要原因，因为教育的扶贫效果要经过多年才能够看出来，而地方执政者往往希望的是在任期内看到效果，于是那些需要长期投入才能看到效果的项目得不到应有的重视。”从技术层面看，扶贫资金的使用需要比较好的监管机制。“资金拨下去，应该有个使用效果评估，不能是放下去就不管了。”

针对如今不少人提出的贫困县应该发展“自我造血”能力的倡议，李实的观点有所不同，他认为现在很多贫困县本身自然条件比较差，外来的援助是发展的必要条件，能给这些贫困地区的发展带来很大的正面作用，毕竟贫困县和其他县之间的差距还是很大的，这是我国当前所处的发展阶段决定的，完全“断奶”也不是个好办法。