比较法视野下我国行政补偿立法问题研究

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摘 要：行政补偿制度作为现代行政法的一项重要制度在我国却一直没有得到足够的重视和研究，由于缺乏统一的行政补偿立法，导致行政补偿制度在现实运行中产生了许多问题，其作用得不到有效发挥，试图在比较法视野下，通过比较的方法来探讨我国的行政补偿立法的几个问题并提出一些相关的认识，以期对我国行政补偿立法能够有所推动，在这里，同时希望国家能够早日制定一部统一的行政补偿法来推动我国行政补偿制度的发展。

关键词：行政补偿;宪法依据;原则;程序

中图分类号：09文献标识码：A文章编号：1672-3198（2008）11-0322-02

行政补偿又称行政损失补偿，是指行政主体合法行政行为造成行政相对人损失而对相对人实施救济的制度，行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的法律救济制度。

行政补偿与行政赔偿都是行政主体对相对人所受损失、损害所给予的救济，但是二者的性质明显不同：(1)前提不同。行政补偿是相对人因合法的行政行为或者为社会公益而受到损失的补偿，其前提具有合法性、正当性；而行政赔偿是因行政违法或不当，使相对人受到损害所给予的赔偿，其前提具有违法性。(2)目的不同。行政补偿主要是为了保障相对人的合法财产权而对相对人损失的合理补偿；而行政赔偿则主要是为了对行政违法侵权行为进行惩戒和补救。(3)性质不同。行政补偿是交换性的、替代性的，通过合法的行政行为来实现，属于行政义务的范畴；而行政赔偿则是惩罚性的，是基于违法行政行为这一前提，属于违法责任的范畴。我国于1994年制定了《国家赔偿法》，正式确立了行政赔偿制度，但对于行政补偿，除个别单行法对某些行政管理领域(如土地征用) 的补偿做了一些零散的规定外，整体的、规范化的行政补偿制度尚未建立，这样的现实产生的直接后果是大量的行政补偿问题在我国目前尚无法可依，致使公民、法人和其他组织因公共利益受到的损失得不到适当补偿，行政补偿制度的救济作用如何能够得到发挥呢？

谈到我国的行政补偿立法，涉及到的问题很多，比如说立法的依据、原则、标准、范围和程序等，下面就笔者自己感兴趣的几个问题展开论述。

1 行政补偿的宪法依据

探讨行政补偿的立法问题，首先必须谈行政补偿的宪法依据在哪里，在过去很长一段时间内，我国宪法对行政补偿都没有明确的规定，这种现象一直持续到2004年宪法修改才得到改变，2004年修宪将宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”将宪法第13条修改为：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”这是我国宪法中第一次出现“补偿”的字眼，具有重大的意义。纵观世界各国宪法，几个主要法治国家的成文宪法都对补偿问题有着醒目的规定。

法国1789年《人权宣言》第17条规定：“财产权是神圣不可侵犯的权利，除非法律认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得被剥夺。”

德国《基本法》第14条第3项规定：“征收惟有因'公共福祉'所需方得为之。征收之补偿，以'公平'地衡量公共及参与人利益后，决定之。关于征收额度之争论，由普通法院审理之。” 德国《基本法》的这项规定允许直接依法律为公益征收，但同时规定关于征收的法律本身必须包含补偿的规定。

美国《联邦宪法》第5修正案规定：“任何人不得非经由法律正当程序即被剥夺生命、自由和财产；私有财产不得未获公正补偿即遭占取。”

1946年《日本国宪法》第29条规定：“不得侵犯财产权。财产权的内容由法律规定之，以期适合于公共福利。私有财产在正当的补偿下得收为公用。”我国宪法对行政补偿有了明确的规定，这样我们制定行政补偿立法便有了明确的宪法依据，从宪法层面上对行政补偿立法给予了极大的支持。

2 行政补偿的原则

在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述，概括来看大致有以下四种模式：(1)“给予一定的补偿”。(2)“给予相应补偿”。(3)“给予适当补偿”。(4)“给予合理补偿”。 在2004年我国通过的宪法修正案中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但令人遗憾的是，其中并没有指明补偿要遵循的原则，这还需要以后在具体的立法中进一步完善。世界各国关于征收征用的补偿有不同的补偿原则，具体来说有“正当”、“公平”、“公正”、“合理”等。

德国在基本法中规定“征收之补偿，以'公平'地衡量公共及参与人利益后，决定之”，从而确立了公平补偿原则，具体而言，是以完全的价值补偿为原则，而在具有特殊理由的例外情况下方可以减少补偿，也就是说要具体情形具体对待。

法国实行全部、直接、物质补偿原则，按法国《公用征收法典》中规定“补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失在内”。

1946年《日本国宪法》规定：“不得侵犯财产权。财产权的内容由法律规定之，以期适合于公共福利。私有财产在正当的补偿下得收为公用。”日本依此确立了“正当补偿”原则。

美国按征用时市场上的公平价值补偿，这种市场价值，不仅包括征用时的使用价值，而且包括被征用财产的最佳使用价值，即财产因其开发潜力所具有的“开发价值”，体现为一种对于“预期利益”之保护。

总结各国做法，行政补偿主要有三种类型：一是完全补偿；二是适当补偿；三是公平补偿。完全补偿说认为，对损失应当按其全额予以补偿；适当补偿认为不一定要全额补偿，只要参照补偿时的社会观念，按照客观、公正、妥当的补偿计算标准予以补偿；公平补偿说将尽可能补偿受害人的特别损失为原则，同时采取灵活的补偿标准，以实现补偿的公平公正，例如征地建学校和建商业住宅应采用不同的标准，后者标准应当更高。

我们认为，固定地采取某一补偿标准不适合于复杂的社会现实。采用不同的补偿标准，会对政府和财产权人产生不同的激励效应，一味地采用完全补偿或适当补偿均不利于资源的有效配置，只有采取利益衡量的方法，在衡量公益与私益后公平地决定如何补偿，才是正当的路径选择。因此，笔者认为我国应采用公平补偿的原则，对财产权人的补偿应针对不同情况，灵活适用不同的标准、方式进行补偿，做到既能弥补财产权人的损失，又能合理配置资源满足公益的需要。具体来说，公平补偿原则包含着下列内容：(1)事先补偿原则，即未经事先合理补偿，政府不得征收、征用公民的财产。当然，事先补偿并不排除在紧急情况下适用事后及时补偿原则。(2)补偿直接损失原则。即补偿仅针对与征收、征用行为有直接因果关系的损失。(3)补偿物质损失原则。即补偿仅针对财产上利益损失,不补偿精神上或情感上的损失。(4)补偿实际损失原则。即只对已发生或将来一定发生的损失进行补偿,而不包括将来可能发生的不确定的损失。(5)动态调整原则。补偿标准确定后，不能一成不变,否则,就会产生有失公正的结果。因此，对补偿的标准要根据经济与社会发展变化的情况定期进行评价，并适时地加以调整，使其能与经济、社会的发展相适应，能在公共利益的增进与个人利益的有效保护之间维系动态的平衡。

3 行政补偿程序

程序所特有的在时间和空间上的有序性以及实际上的可操作性，使法治由静态向动态转化，从而有了实现的可能。因此，程序正义是保障实体正义、实现法治的不可缺少的重要部分。行政补偿程序是指行政补偿的实现步骤、方式、顺序、手续和时限的总称。补偿程序应当公开、透明，应当保证当事人的参与权得到充分实现。行政补偿程序应当由行政机关系统的行政程序和司法系统的程序两部分组成，而行政系统内的行政程序还应当包括行政机关的主动补偿程序和依当事人申请而予以补偿的程序。笔者认为，我国的行政补偿应遵循以下基本程序：

3.1 行政补偿的行政程序

3.1.1 主动补偿程序

行政补偿如果是由行政补偿义务机关主动进行的，应遵守下列程序：（1）发出补偿通知；（2）听取被补偿人的意见；（3）向被补偿人说明补偿理由，答复被补偿人提出的意见；（4）与被补偿人达成补偿协议，或由补偿义务机关单方面作出补偿决定。

3.1.2 应申请补偿程序

应申请补偿，是依当事人的申请而进行的行政补偿。其基本程序如下：（1）申请；（2）审查；（3）听取申请人的意见。（4）协商。申请人可与补偿义务机关就补偿方式、标准等进行协商，尽量达成双方都能接受的补偿协议。（5）裁决。若补偿协议无法达成，则由行政机关依法作出裁决。裁决中应写明补偿的原因和理由、补偿方式、补偿标准以及补偿的期限，并告知申请人享有行政复议权和行政诉讼权及其时效。相对人如果对行政机关的补偿数额有异议，或者行政机关逾期不作补偿决定的，均可以通过行政复议、行政诉讼的途径寻求解决。

行政补偿可适用行政程序和司法程序两种，但行政程序应为司法程序的必经前置程序。

3.2 行政补偿的司法程序

行政补偿的司法程序不是行政补偿救济的必经程序。相对人如果接受行政机关就其补偿申请作出的决定即不再引起司法程序，只有相对人不服行政机关就其补偿申请作出的决定时方才引起司法程序。司法程序即相对人向人民法院提起行政补偿诉讼。它应当是一种最后的救济手段，行政补偿诉讼一般适用行政诉讼程序，但有关行政补偿的法律、法规可补充规定某些特别程序。

在日本，由于损失赔偿以国家公权力为基础，在性质上属于公法案件，在明治宪法下，有关的行政损失补偿原则上不能向司法法院提讼。而另一方面又规定行政法院也不受理损害补偿诉讼，只有没有特别规定便上告无门，没有提讼的途径。 战后的日本解决了这个问题，具体地说，作为征用补偿的救济手段有三种：一是直接根据宪法的规定，行使宪法上的请求权；二是将该请求权视为公权，根据《行政案件诉讼法》提起公法上的实质当事人诉讼；三是有关法律中明确规定有征用补偿救济途径的，依据该规定提起形式性当事人诉讼。

在我国制定行政补偿立法的过程中，应当将行政补偿的司法程序纳入行政补偿的立法制度中去，因为当公民的合法权益通过其他途径得不到保护时，司法救济作为公民权利救济的最后途径，应当对公民的权利进行保护，应当将其纳入司法保护的范围之内，这也是“有侵害必有救济”原则的最好体现了。也应当是现代法治国家的基本要求。