我国高校贫困生资助体系建设及其法制化研究
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摘要：我国高校的“奖、贷、助、减、补”资助体系正积极发挥着政治保障、公平激励的功能。本文从法律的角度，对高校资助体系进行分析，加强资助立法，推动高校资助体系的法制化建设，为完善我国高校贫困资助体系进行理性思考。
一、我国高校资助体系现状
1994年起，我国高校开始实行教育收费制度，国家和个人共同分担教育成本。在高校收费政策全面展开的同时，家庭经济困难学生比例也日益增加。据不完全统计，截至目前，我国在校大学生已达到2000余万人，其中经济困难学生达500余万人，占在校生总数的25%左右。为了帮助这部分经济困难学生顺利完成学业，在国家与高校的共同探索下逐步形成了“奖、贷、助、减、补、勤”为主导思想的资助体系，对帮助贫困学生顺利完成学业发挥了积极的作用。
（一）资助体系的主要内容
高校学生资助体系，作为政府转移支付手段的一种具体形式，起着落实党的方针政策、保障学生基本学习与生活、激励学生立志成才等多种功能。目前，我国高校已初步建立起以国家助学贷款为主体，以“奖、贷、助、减、补”为主要内容的多元化资助保障体系。“奖”主要指的是各类由不同主体设立的奖学金，如国家奖学金为每人8000元，对学习成绩优异的同学予以物质奖励；“贷”指的是各类金融机构向家庭经济困难学生提供贷款，资助其顺利完成学业所提供的手段，主要有国家助学贷款和生源地贷款；“助”主要指的是国家助学金，受助金额分为三个等级，分上下两学期发放；“减”指对符合一定条件的学生给予部分减免学费以及缓收学费的特殊照顾，如各大高校在新生入学时所设立的绿色通道。“补”指各级政府出资给予经济困难学生补助的情形，如困难生活补助、秋季伙食补贴；“勤”主要指学校为家庭经济困难学生提供一定勤工助学岗位，缓解生活压力的行为。
（二）立法现状
学生资助工作体系是国家、社会、高校甚至个人对家庭经济困难的大学生给予经济上支持的公益行为。由于涉及到的主体和情况纷繁复杂，迫切需要用法律手段予以保障和制约。
就我国而言，目前关于学生资助的法律法规主要集中体现在《中华人民共和国高等教育法》以及相关的方针政策中。譬如，《高等教育法》第9条规定：“公民依法享有接受高等教育的权利，国家采取措施，帮助少数民族学社经济困难学社接受高等教育。”为了保证弱势群体享受到高等教育的平等权利，《高等教育法》第54条55条亦作出了相关规定，具体如下：第54条：“高等学校的学生应按国家规定缴纳学费，家庭经济困难学生可申请补助或减免学费。”第55条：“国家设立高等学校学生勤工助学基金和贷学金，并鼓励高校、企事业组织、社会团体以及其他社会组织和个人设立各种形式的助学金，对家庭经济困难的学生提供帮助，获得贷学金及助学金的学生应履行相应义务。”此外，1999年由中国人民银行、财政部联合教育部共同了《关于国家助学贷款的管理规定（试行）》，国家助学贷款这一新的资助形式就以法律形式予以正式确立下来。
二、现行资助体系中存在的问题与困境
（一）法律制度不健全
近年来国家大力增强教育投入政策的同时，也出台了许多国家奖助学金以及国家助学贷款政策，以此来帮助更多的贫困大学生顺利完成学业，如《高等教育法》第9、54和55条。毋庸置疑，这一系列法律规定已经初步形成了体系。但通过观察我们不难发现，这些法律规定和政策措施仍属概括性规定，不够深入，且对于资助主体与资助对象之间的权利义务关系、申请发放、回收国家助学贷款程序等问题没有准确明了的阐述。因此条文缺乏可操作性，使得其助贫的成效还不够显著，随着时间的推移，就很难使各项具体的资助制度得到有效落实。
（二）国家投入力度不够
虽然国家在改善资助经费管理、增加教育经费投入上均做出了一定贡献，但相对于我国庞大的教育对象来说，政府在资助环节的财政投入仍然很稀缺，这就从无形中使优先落实教育发展与实际教育经费投入短缺矛盾日益尖锐。
此外，国家在不同省份、不同高校之间的资助力度不够均衡，对中东部等发达地区的211、985等高校，国家和社会投入的力度较大；但对于边远的西部地区，特别是非重点高校，其得到国家和社会的教育投入却非常少。实际上，这些地区贫困学生所占比例较大，需要得到帮助的学生也更多。这种国家投入的不均衡特别不利于我国资助政策得到有效执行。
（三）受助学生诚信感恩意识缺失
我国各大高校在对贫困生资格的认定上均偏于主观，缺乏充分有效的调查，这就使得许多家庭条件并不贫困的学生钻政策的空子，开具虚假证明，以此来获得学校的各类资助。据央行统计，自我国国家助学贷款制度实行以来，不良贷款率已超过20%。这样一来，国家商业银行就不得不提高门槛。长此以往，恶性循环，后面申请办理的贫困生就越来越难，这对我国资助体系的建立是非常不利的。
“滴水之恩当涌泉相报。”但当前许多贫困生并无这种感恩意识，甚至以当贫困生为荣。从形式上来，造成以上情形的原因是我国没有建立完善的诚信体系，还未实现家庭经济困难学生资助体系的法制化建设，没有以有效的立法形式将此体系予以固定。
三、推动高校资助体系法制化建设的建议
（一）国家相关部门应完善资助立法与监管
虽然我国确立了系统的高校学生资助制度，但目前资助依据还停留在“办法”、“条例”等阶段，未形成一套较为完整的法律体系。众所周知，任何一个政府在制定法律法规时都应当从实际出发，在尊重客观规律的基础上，完成从实践到认识再到实践的过程。由于制定主体的法律地位不同，我们在制定过程中应遵循下位法不得与上位法相抵触的原则。在我国，《高等教育法》与《教育法》对资助体系已有了概括性规定，那么我们所制定的《资助法》就应与其上位法相统一，从属于《高等教育法》与《教育法》，以行政法规的形式出台较为合理。
为了使我国《资助法》更加完善，应涵盖以下几方面内容：资助工作应遵循的基本理念与指导原则；明确资助主体与资助对象；规定贫困生的权利义务关系，在保障其获得基本权利的同时也要采取强制措施保证基本义务的履行；详细规定具体的资助程序、资金来源与使用状况，建立资助资金绩效审计与监督制定；法律责任的承担方式与归责原则。
除了制定制度之后，还应当将监管制度也纳入到法制化范畴。可以依法成立专门部门对高校整个实施过程进行强有力的监督和管理，最终成立一个专为高校教育服务的独立仲裁组织，专门负责处理与学生资助相关的投诉与权责纠纷。
（二）高校构建资助体系的法制化模式
要想解决我国高校资助工作中所面临的难题，就应从根本上做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究，通过构建规范和谐的资助法律关系，最终使其执行力得到有效提高。
所谓法律关系，是指在法律规范调整社会关系的过程中所形成的人与人之间的权利义务关系，那么资助法律关系指的就是资助法律规范在调整主体与对象等一系列资助关系过程中所形成的权利义务关系。因此，要做好高校资助工作，首当其冲的就是要明确资助主体。在资助法律关系中，作为资助方的主体既可以是自然人，也可以是独立享有民事权利，承担民事义务的法人或组织，作为受助方的主体应该是符合某些特殊条件的在读高校家庭经济困难学生，当然，双方主体需具备完全的民事权利能力与行为能力。
实现资助体系法制化的关键，就在于要构建一个合理有效的贫困学生资助行为模式。从法理学上说，行为模式指的是法律规则中规定的人们可以行为，应该行为，不得行为的行为方式，它可以是苛以义务，也可以是授权的。在资助法律体系中，行为模式指的是通过建立一套完善的法律规则来确定资助主体、工作流程与效果，最终将权利义务及各类有效资源合理地衔接起来。与此同时，应将在资助工作中已成熟并行之有效的制度通过此种法律行为模式予以固定，从而进一步规范政府、高校、银行等部门的职责，将高校资助工作更好的向深层次推进。
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（叶菁，1985年生，湖北黄石人，湖北师范学院经济与管理学院讲师。研究方向：高校思想政治教育、教育管理及国际法学研究）