对“档案集中统一管理”原则的思考

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《中华人民共和国档案法》自1987年颁布，又经1996年修订实施以来，其中有一条不动的条款：“档案集中统一管理”原则。它是各级档案行政管理部门依法行政的尚方宝剑，也是各级档案馆接收档案的依据，但随着时代的发展和国家“大部制”实施以来，档案集中统一管理有隐忧，尤其是在地(市)县一级尤为明显。

探索集中办公条件下档案集中统一管理的方式

进入新世纪以来，全国各地漂亮、高耸的办公楼如雨后春笋般地建立起来，成为社会的焦点。党委、政府、人大、政协及组成部门纷纷由各自的小院，挤进了新大楼。其主要缘由是国家用地政策的改变，是便民服务的措施之一，也是地方政府逐利行为的体现。但就档案保管保护而言，独家小院尚有专库、去湿、空调等设备；而现在进入大楼，爬尽台阶，档案室只能与办公室、文印室、杂物室为伍。这是因为办公楼面积的设计依据是以人员编制、领导职数来确定的，每个单位只能保证必需的会议室。即使再增加办公室面积，也没有领导职数增加的速度快。中央空调的使用，保证了办公室人员的舒适却无法满足档案保护的需求。

应该看到，在豪华办公楼的一侧，都有一座风格近似，适合档案保管保护条件的小楼，这就是档案局(馆)。针对上述情况，一些新的术语在档案界不断出现，如“档案代管中心”，“档案寄存中心”。这种打破档案接收期限的做法，实际上是档案部门针对这种情况所采取的一种明智而又无奈的选择。所以，应该提倡和鼓励在集中办公条件成熟的地方推行档案无移交期限的接收：一是为各单位兼职的档案员(百分之九十以上的基层单位无专职档案员)减负；二是更有效地对集中办公单位的档案实行规范化管理；三是更加便民、为提供服务打基础。因为小城不像大都会，“集中”就在院内，“利用”就在“楼下”。随着新一轮的馆库建设热潮，由国家投资的馆库建设，应该在功能设计上更多地、更充分地考虑这种元素。

探索行业管理条件下档案集中统一管理模式

近些年来，中央加大了“民生”工程的投入，因此档案也格外引人关注。一方面体现了党和政府对“民生工程”的建设提高到了一个前所未有的高度；另一方面凡涉“民生”部门在以人为本的施政过程中形成了大量的资料，并在最后验收过程中，提出了明确的归档要求。但我们也应该看到：上面千条线，下面就一点，中国的施政决策在上层，落实的基础在基层。“民生”之所以“惠民”，就是涉及社会中的每一个家庭，每一个人。像公安部门的户籍、居民身份证管理，国土、房产部门的土地、房屋使用权证，林业部门的林权证，卫生部门的新农合，城镇居民医疗计生部门的独生子女证，民政部门的婚姻、社区档案，工商部门的个体和私营企业的登记等，这种条条易管、块块难为的现象一时还难以打破，作为地(市)县一级的档案部门，想管不能，不管不行。

一是理解的偏差造成档案部门“集中统一管理”难。在机关运行过程中档案的产生由两块组成：机关正常运转中所产生的会议、文件、报表等材料，权且当作文书档案；每个机关根据上级安排或工作需要，由一个或多个科(室)，一个单位主管或多个单位协管所产生的文件材料，俗称业务档案。长期以来，各级档案馆重文书档案的接收，轻业务档案和科技档案的管理，以致档案移交单位产生这样的误解，移交就是移交文书档案。而机关的业务档案或集中在机关档案室，或散存在职能科室或个人手中，更有甚者那些临时机构，事一完，机构撤，人_走，档案散的现象较为突出，存在监管难。

二是“政令不畅”造成档案部门“集中统一管理”难。对于行业管理的单位(尤其是垂直或相对垂直的单位)档案法虽有规定，但都会以种种理由回避监管，介入难；在国家层面上的一些文件，省级档案部门没有转发或国家档案局根本没下文而以各部门自行发文，如“经国家档案局同意”等，弄得基层档案部门难介入。另外，即时与上级档案部门联合行文，效果虽然好一点，但就“集中统一管理”档案而言，依然有着浓厚的部门化档案的色彩。

探索现有环境条件下“档案集中统一管理”的服务方向

社会发展到今天，“档案集中统一管理”既是维护档案安全的一种手段，也是党和政府在维系保障社会可持续发展和服务民生的一种具体形式，更是通过富馆藏、丰内容、善服务体现档案价值和反映档案部门风采的一种方式。

一是要从国家层面提出“档案集中统一管理”的大概念。国家档案局9号令的颁布，为基层档案部门就档案的接收提供了“尚方宝剑”，但“各级综合档案馆可全部或部分接收以上机构的下属单位和临时机构的档案”又给“集中统一管理档案”(9号令第二条)带来隐患。这是因为：一方面地方基层党委、政府也许是出于更快更有成效地对某—工作强化管理的目的，热衷于成立“三无”机构，三无指无人员(临时抽调)，无办公地点(临时租借)，无经费预算(临时要点)。专职此事，有领导挂帅就行，完成任务就撤。另一方面在项目建设管理方面，基层的习惯做法都是以成立指挥部或领导小组的形式出现，采取主要领导挂帅，分管领导主抓的模式。如国家下达的基础建设项目，其征地拆迁常由地方政府负责。项目建设常由投资方的上级机关以项目部或临时成立的公司来承担，因资金的渠道不同，档案难以集中统一管理。征地拆迁档案(指挥部管)涉及民生和社会稳定；项目建设(投资方或项目部管)质量实行终生负责制。这两驾马车赶路，两个临时机制并肩，档案工作协调难。本是同一个项目的档案接收部分无意义，全部接收才是真理。只有档案经费列入财政和项目预算，并在竣工验收后由档案部门出具结论性文件才能完全支付剩余款项，才能在国家层面形成大档案的概念，才能在实际工作中形成档案集中统一管理的事实，才能使档案部门及其人员有为有位。

二是从国家利益的高度，开创“档案集中统一管理”的大平台。当信息化时代来临之际，它不是洪水猛兽，而是千里眼，万事通。档案部门在加快信息化建设步伐的同时，应更重视档案管理软件的互联互通和资源共享。目前全国各省档案行政管理部门都在推荐使用档案管理软件，有的省今年推一款，明年又推一款，甚至互不兼容，因没有统一的规范和标准，导致档案部门浪费大量人力物力，尤其是基层折腾不起，这种现象不可小视。此外，我们注重档案信息化建设的同时，首先应在国家层面上着力研发适合国情的档案专用软件，统一管理国家档案信息资源，搭建好档案系统内的信息平台。其次这款档案管理软件，应该能与其他的国家机关现有的管理系统兼容，在信息资源库中能够共存共享，改变目前档案信息部门化的现状，实现查阅利用“一键通”，创建档案服务的大平台。

三是以民生为前提，创造档案服务的大舞台。“档案集中统一管理”是以实现档案信息资源的集中统一服务为目的和最终结果。档案部门应该改变“滞后”的观念，用超前的手段来正视档案信息资源的开发利用。凡涉及民生方面的内容，应紧紧围绕国家惠民项目，尽量以常居地的村组(社区)、家庭、个人来整理归档、录入，不让老百姓为了查阅档案跑断腿，唯系社会最基本的稳定和公平正义。同时，档案部门的眼光应有前瞻性，并运用档案信息资源为中国公民减负。(现在的中国公民除身份证外，银行卡、医疗卡等数几十张证)充分利用档案管理系统，充实居民身份证内容，体现国家档案管理的意志，采取谁录入谁负责的原则，实现中国居民“一证通”，这才是开创档案服务的大舞台。

(作者单位：湖南省永州市档案局425000)