老龄产业和农业的弱质特征比较与产业扶持政策研究

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〔摘要〕老龄产业与农业都是关系一个国家或地区人民最基本的生存的产业。二者都存在产业生产的资金利润率不高，资本积累能力和扩大再生产能力不足；从业人员的人力资本素质与平均收入水平偏低；产业的从业人员和资金等经济资源具有流失和向产业外转移的倾向等弱质特征。老龄产业与农业弱质性的差异表现在：产品与服务的人群对象面有区别，产品和服务价格偏低的原因有区别，产品、服务与政府公共产品的联系方式有区别和生产经营的风险形式有区别等方面。据此，针对其弱质性的政府相关扶持政策和措施也应当有所区别。

〔关键词〕弱质产业；老龄产业；农业；扶持政策；养老

〔中图分类号〕F320〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-9187-（2014）02-0109-05

一、 弱质产业的概念、特征及其存在和发展的意义 由于社会分工和劳动分工的存在与发展，现代社会的所有国家和地区的产业系统都是由许多行业和部门组成的。在由众多的行业、部门构成的产业体系中，如果一个产业的经济再生产能力处于相对弱势甚至绝对弱势的地位和状态，该产业就可以称之为“弱质产业”（weak industry）。产业的弱质性可以从该产业的增长水平、经济效益、从业人员素质及收入水平、资源流动方向、生产经营风险等方面来进行衡量。弱质产业的一般性特征主要表现为：该类型产业的技术进步和产品效用变化缓慢，所提供的产品与服务主要满足人们的基本生存性需求；该类型产业为社会所提供的产品和服务的市场价格所包含的附加价值微薄；该类型产业的从业人员的平均收入水平偏低，从业人员和资金等资源要素具有流失和向外转移的倾向；该类型的产业生产的资金利润率普遍低于社会平均利润率，导致产业的资本积累能力和扩大再生产能力不足。一般认为，农业（农林牧渔业）为典型的弱质产业，此外，老龄产业以及环保产业也属于弱质产业。

在大规模的运用比较优势、实行广泛的社会分工和开展国际贸易的现代市场经济背景下，积极发挥区域优势以形成一些强势产业，是每个国家和地区在市场竞争中推动经济增长的必然选择。但是基于满足多种社会需求等目的，一个国家和地区客观上又要求保持、存在甚至适度发展若干弱质产业，并且通过公共财政投入和优惠政策对该类型产业的发展给予长期性的扶持，其原因与意义在于：

1.稳定和发展弱质产业可以满足一个国家或地区的一些社会的基本需求，实现经济资源的充分利用和产业协调发展。例如传统农业利用瘠薄的边际土地所进行的农产品生产往往缺乏市场的竞争力，但可以满足当地居民的对食品的基本生存性需求，并且减少长途运输等交易成本，使一些劣质资源得到一定程度的有效利用和增加社会财富。通过弱质产业的产品和服务的基本供给，可以促进其他产业稳步发展和满足全社会的其他更高层次的需求。

2.稳定和发展弱质产业有助于解决低素质劳动人口的就业问题与实现经济资源配置的互补效应。“就业是民生之本”，弱质产业的从业劳动者多数为低素质的弱势群体，其文化程度和技能难以有效地参与现代化的产业活动。而弱质产业往往对劳动者的素质要求不高，发展该类型产业有利于解决广大弱质劳动者的就业问题和基本收入问题，是实现全社会充分就业的重点途径。例如农业生产的传统家庭经营模式的劳动投入可能是低效率的，但可以满足劳动力就业和获取基本收入的来源，对农村的社会经济系统起到稳定作用。

3.稳定和发展弱质产业有助于实现国家的粮食安全、生态文明与社会稳定等目标。相对于强质产业，稳定和发展弱质产业除了经济效益外，更多的体现在社会效益、生态效益和政治效益等方面，其综合效益更为突出与显著。例如发展生态林业对维护整个国家的生态平衡和环境保护所起的作用，是许多强势的二三产业所无法替代的。农业的粮食等农产品的充分供给对社会稳定和国家安全都具有重要意义。

4.稳定和发展弱质产业在于可开辟政府之外的公共产品与服务的供给渠道，改善和提高全体城乡居民的社会福利水平。在市场经济体制下，许多公共产品可以利用私人机构和市场机制进行供给。例如，政府通过改变单一的老龄事业的供给模式，依托民间资本参与老龄产业的发展来填补政府在相关领域投入不足带来的供给“短板”。老龄产业利用市场机制为广大非社会救助类型的老人提供一部分具有一定的社会公益性质的养老私人产品（或准公共产品），从而更充分发挥社会资本和社会力量的作用，满足老龄人口日益增长的需求，为全面建设小康和改善民生作出贡献。

二、 农业的演变趋势和弱质特征

农业（农林牧渔业）是人类社会最古老的产业，农业的最重要的功能是生产人类与生存有关的食品等初级产品。农业在历史上曾经拥有最多的从业人员数量和比例，农业税也曾经是许多“以农立国”的国家财政收入的主要来源。但在“工业革命”以来，由于制造业、商业贸易、交通运输与服务业等新兴的二三产业的突飞猛进发展，从而使农业在国民经济中的地位相对下降，农业的从业人数比例及绝对数量也大幅度减少，农业对政府财政税收的贡献逐步弱化。这一变化趋势演变到上世纪中叶以来，农业在许多工业化国家已经成为必须被国家扶持的弱质产业。在我国，虽然农业是国民经济的基础性产业，但是其弱质性也日渐突出，如我国在改革开放以来农业的年增长率一般都在4%以下，大大低于同期二三产业的7%-10%以上的水平；农业的增加值在整个GDP的比重逐年下降，目前已经降低到不足10%。本世纪以来，为了解决影响我国经济可持续和协调发展的“三农”问题，我国政府已于2005年全面取消农业税，据统计，2005年当年通过免收农业税直接减轻农民负担1000亿元以上。而且政府明确将农业作为公共财政扶持的重点产业之一。目前我国的中央政府财政用于“三农”的支出占到财政支出的10%左右，今后还有进一步提高的趋势。

农业无疑是典型的弱质产业。农业除了具备弱质产业的一般性特征外，该产业特有的弱质性主要体现在：

1.农业生产的环境影响大，生产周期长，投入回报见效慢。农业是自然再生产和经济再生产的有机结合产业。农业生产必须依靠作物、牲畜等自然生长过程来开展。尤其是林业生产的长周期特征更是突出。相对制造业的产品生产活动，农业生产的周期相对较长，投入的回收较慢。用于增进农业可持续发展的水利、改土、农用道路、电力供应等基础性建设的投资，更是难以通过农业生产的产出直接回收。

2.农业遭遇自然灾害和市场风险的几率高，农业生产的产量和产值水平经常处于不稳定状态。农业遭遇水灾、旱灾、风灾、虫灾等的发生概率非常高，严重影响农业生产的稳定性和收入增长。其中露地农业的收益波动性受自然灾害的影响特征就十分明显。农产品往往不耐储存，还有霉变、虫鼠损耗等价值损失问题。初级农产品价格主要由生产的直接成本决定，农产品市场需求的价格刚性和农产品的供给主体分散性的特征，也使农业生产往往导致“丰产不丰收”现象发生，影响农业生产者的收入稳定增长。

3.农业资源利用的比较效益偏低，存在该产业的劳动力、土地、资金等生产要素向其他产业转移和流失的倾向。农业生产活动的劳动要素投入在时间分布上具有非均匀特征，导致农业劳动力资源在本产业内部往往得不到充分利用。整个行业的从业人员的平均报酬收入也居于各行业收入水平的末位。统计表明农业劳动力的文化程度在各行业中偏低。在产业结构变化和劳动的比较效益的机制作用下，农业劳动力具有向二三产业转移的明显倾向，青壮年农业劳动力的流失现象尤其突出。农用土地相对工业和城镇用地的级差收益存在明显的差距，造成农用土地、尤其是耕地的大量非农业占用；农业生产积累的有限资金也往往流入非农产业等盈利较高的领域，影响农业的扩大再生产甚至简单再生产的进行。

当然这里所讨论的农业的弱质性是就整体或传统农业而言的，也不排除部分领域和农产品的生产呈非弱质或强质特征，如利用高科技、生物工程开发的一些高效农产品生产领域。发展现代农业的本质就在于克服农业的弱势和提高农产品的效用，从而增进农业的生产效率与收益水平。

三、老龄产业的形成与弱质特征

老龄产业又称为老年产业、养老产业和银发产业，是随着全球人口老龄化的深化而产生的综合性产业。老龄产业是一个以“夕阳”人群为服务对象的“朝阳”产业。发达的市场经济国家如日本和欧共体国家，早在20世纪70年代就陆续进入人口老龄化社会。我国在20世纪末也进入老龄化社会，2013年底60岁以上老年人口将超过2亿人。预测到2035年我国的老龄人数将超过4亿人。为了填补政府主导的社会养老保障体系的不足空间，达到充分满足广大老年人口的特殊需求，尤其是一批中高收入家庭老人的需求，应当在政府公共服务的老龄事业之外，充分利用社会资本的参与和投入，进一步发展社会化、市场化、商品化的老龄产业，来扩大供老龄人口消费、享受的特殊产品和服务的数量与范围，最终逐步形成较为完整的相对独立的老龄产业体系。

在我国，老龄产业是以老年人为供给对象，以养老服务为主要内容，主要通过市场化运作配置养老资源，以市场交易方式向老年人口提品和服务，由老年人口的特殊需求导向与拉动的综合性产业。但是我国的老龄产业目前正处于初创阶段，还没有完全脱离政府主导的老龄事业的运作模式，专门化的老龄产品、服务与一般的产品、服务的界限、差别也不明显。在发展老年特殊产品制造业，老年保健医疗业，老年娱乐休闲旅游业，老年住宅地产业，老年日常照料护理服务业，老年金融保险业的过程中，还面临一系列困难与挑战需要及时加以应对和解决。

老龄产业作为一种新兴的、亟需加快发展的弱质产业，其最突出的弱质特征表现为以下方面：

1.老龄产业的服务人群对象的实际购买力较低、在市场上有货币支付能力的有效需求相对不足。据统计，我国老龄人口的人均的实际购买力或有效需求位于各成年年龄人口组的较低水平。在我国，城镇老年人的收入主要来自工资性收入所派生的社会职工养老保险收入，以及城镇居民养老保险收入。受我国经济运行过程中通货膨胀因素（尤其是食品和水电气等价格上涨）的影响，城镇退休的老年人的实际购买力在下降，需要政府不定期调高基本退休金标准以抵消其经济收入的“缩水”。相对城镇老龄人口，我国农村老人的购买支付能力更低。

2.老龄产业的产品与服务在市场定价方面多数以生产成本为基础，产业投入的资金回收慢，盈利水平方面普遍偏低。老龄产业的产品与服务的定价受制于服务对象的有效需求不足，导致生产者为其提供的产品与服务的价格往往偏向于由成本决定。因此产品与服务的附加价值微薄，即产业的微利性质突出。据对成都市的民办养老机构的调查，在政府现有的优惠政策条件下，以中低收入家庭为服务对象的民办养老机构的投资回收期为20年左右，年毛利润率在5%以下。许多老龄产品与服务要想满足广大困难老龄群体的需求，只能以低价供应市场，往往需要政府减税、免税或给予生产性补贴，才能够保持基本的盈利状况。所以很多厂家不愿意专门生产和销售老年人专用产品。由于以盈利为目的的社会资本参与对老龄产业的投资活动，主要由资金的投资综合效益决定。如果投资的效益低于其他产业，既有的养老资源也会出现向其他产业的转移和流失的倾向。

3.老龄产业的特殊产品和服务市场交易的信息与交易能力不对称，开发与销售的渠道不畅，实现老龄产品和服务的专业化经营的困难较多。老龄产业的市场结构存在天然的缺陷，即市场信息与交易能力严重不对称。老龄产品与服务的对象的行动往往不便，活动半径有限，其中70岁以上的中高龄老人对市场信息缺乏有效的获取渠道，缺乏互联网等网购工具使用的技能，他们主要依靠家庭其他成员的帮助，间接获取所需产品与服务的信息，依靠他人代为交易。与此同时，限于老龄人口居住的分散性，厂家缺乏专门化的市场网络和专业综合性老龄产品市场来扩大销售。

4.老龄产业发展对政府的社会福利事业的依附性明显，往往需要依托政府的老龄福利事业的发展才能够起步与成长。老龄产业的服务对象不少为低收入的社会救助对象与社会福利照顾人群，从而决定了该产业的活动必然具有一定的社会公益性质。因此在一定时期内，以社会资本为主体的老龄产业发展带有强烈的对政府社会福利事业的路径依赖特征，充当政府社会福利事业的补充角色。许多老龄产品的市场供给扩大都包含有政府财政的福利性补贴扶持因素；或者依托政府社会福利、救质的老龄事业，内生出一定的带商业性质的老龄产业活动。因此，针对老人的市场化的有偿服务项目等很难达到和超过平均盈利水平。

5.老龄产业中的老年护理服务业的从业人员素质普遍偏低、年龄偏大、工资报酬低，从业人员队伍不稳定。老龄护理服务业是当前老龄产业发展的重点所在。但是我国目前的高中级职业教育系统缺乏老龄护理专业的设置，中高级职业人才的培养处于空白状态。养老机构的从业人员普遍缺乏严格的正规专业培训。由于目前社会上多数年轻劳动者都不愿意从事老龄护理工作，很多养老机构所能够招聘的老年护理人员往往都是城镇的“40、50”人员或年龄偏大的农村进城务工人员。这部分一线人员的服务技能较弱，工作时间长，工资报酬偏低，导致一线的从业人员的稳定性较差、护理人员的流失率偏高。

6.老龄产业中的养老院等机构存在类似“医患纠纷”的经营风险。老龄产业是一个高风险产业，其风险主要集中于老龄护理服务业、老龄保健医疗业和老龄旅游业。老年人的生理反应迟钝，易发多种疾病，一些老人因为失足或磕碰，发生骨折、外伤等意外事件，几乎每年都有发生；养老机构中的许多老人往往因疾病突然死亡，由于家属不在身边，往往产生“医疗不及时、医疗处置不当、未及时通知家属”等引起的护理责任纠纷类似的经营风险，对经营者带来不同程度的经济损失。

但这里也不排除在目前供需失衡阶段，一些中高收入家庭和富裕老年人群对高端老龄产品和服务的需求存在，如北京等大城市发展五星级老年公寓和养老多功能中心，会为这部分有一定数量限度的有效需求者所接受。但是从长期和整体而言，老龄产业显然是一个典型的弱质产业，需要通过政府的扶持才能得以存在和发展。

四、 老龄产业与农业的弱质特征比较与扶持政策的区别 老龄产业与农业之间最为显著的共同点是：其一，二者都是满足一个国家或地区人民最基本的生存需求的产业。农业主要为人们提供最基本的食品等生活资料和生存必需品；老龄产业为老年阶段的人口提供基本的产品和服务。其二，老龄产业和农业的产品与服务的价格都基于生产经营的直接成本，其附加值不高，盈利水平往往有限，资金利润率普遍低于社会平均利润率。其三，农业与老龄产业生产的资本积累能力和扩大再生产能力不足。其四，老龄产业和农业的从业人员的人力资本素质相对其他产业偏低，平均工资收入水平处于低位，从业人员具有流失和向产业外转移的倾向。

但是，老龄产业与农业之间也存在一些差异，一是老龄产业的产品和服务主要满足老龄年龄段人口的特殊需求，而农业的产品则全面覆盖全社会人口的需求，难以按照年龄特征进行区分。二是老龄产业的产品与服务附加值偏低的原因主要在于老龄人口的收入有限所导致的对市场的有效需求不足，而农业的产品附加值不高则主要受制于农业的自然再生产过程和消费者对农产品需求的价格弹性不足等因素①。三是老龄产业的产品与服务，尤其是老龄护理服务业的产品与服务，一定程度上作为政府老龄事业的公共产品供给不足的市场性补充，主要发挥针对社会弱势群体的社会救助和公共福利功能。与政府的公共产品与服务的界限不易分清。而农业的产品原则上属于私人产品或准公共产品的性质，主要由农村家庭和农业企业向社会提供，与政府的涉农事业单位的公共产品界限比较清晰，如政府的农业科研、农技推广、管理等机构主要提供与农业相关的公

①作为弱质产业的环保产业的产品与服务的价格取向以成本为基础和附加值偏少，其原因在于人们和企业等普遍存在的经济外部。若通过市场所购买到的环保产品与服务的价格影响到企业的盈利底线和产品的市场竞争力，则就会出现成本外部化的行为倾向，如违法、违规向公共空间排放“三废”的行为。共产品和准公共产品，其带有社会公益性的经费开支主要通过公共财政获取，以支持农业产业的市场化的农产品供给。四是老龄产业的经营风险性主要体现为老龄人口因疾病等带来的机构、人员的责任风险及经济损失；而农业的经营风险主要出于自然环境因素的不可预测性，如自然灾害对产品收成的影响，以及产品的市场需求变化等给生产经营者带来的风险。

针对老龄产业和农业的弱质特征的差别，政府在制定扶持政策时也应当考虑其区别与特点：

1.农业的稳步发展的扶持政策应当针对其弱质特点，主要采取以下措施：（1）加强作为公共产品的农业科学技术与农业基础设施建设的公共财政投入，实现农业的稳产、高产，以提高农产品的充分稳定供给能力。（2）积极发展绿色食品、无公害农产品、有机农产品等高效益生产项目和配套发展乡村旅游等产业，增加农产品的附加值和延伸农产品的产业链，提高生产经营的综合效益，以提高农业生产者的增加收入能力。（3）大力扶持和完善专业大户、家庭农场、农业企业等农业生产经营组织，扩大土地经营的规模；提高农业生产的规模化、专业化、市场化水平，以增强农业组织的经营管理能力。（4）采取对农户的生产资料综合补贴、水利、道路、土地开发整理的政府资金投入；基本农田保护补助等综合措施，以增强农业经营组织的扩大再生产能力。（5）对粮食、油料等主要农产品的生产实行保护价政策；对主产区大宗农产品生产推行政府补贴的农业保险和低息贷款等扶持措施，稳定农产品价格和市场供需平衡关系；以增强农业的可持续发展能力。（6）通过免费技能培训和职业教育等措施，提高农业职业人员素质，稳定有一定规模的农业专业人才和职业劳动者队伍，以增强农业的人力资本投资能力。

2.老龄产业的加快发展的扶持政策应当针对其弱质特点，主要采取以下措施：（1）加强对通货膨胀的控制，合理增加社会养老保险金的支付水平和扩大老人社会福利范围，对老龄人口的产品购买和机构养老实行财政补贴的政策，增加老龄人口对老龄产品服务的市场有效需求。（2）以政府的养老事业为基础，内生性地发展社会化、市场化、商品化的老龄产品和服务项目针对中高收入老龄人口，建立和壮大相对独立老龄产业体系。（3）通过政府对老龄产业的用地实行划拨、按开发成本价格出让。土地入股参与开发等方式，解决养老机构的土地投入资金回收慢的问题；采取政府投资兴办养老设施后向私人租赁或私人承包经营；对民办养老机构的营业实行减免税费的政策，以及对民办养老机构实行床位补贴等扶持措施，以保障老龄产业经营机构的基本利润率水平，促进老龄产业稳定发展和逐步壮大，形成老龄产业的可持续发展能力。（4）重点抓好“社区养老”模式的综合性建设，有机结合“居家养老”模式，加强老龄产品和服务的专业化市场网络体系建设，并根据实际需要增加“社区养老”的各种有偿服务项目，充分满足老龄人口的多种需求。（5）加强老龄产业发展的专业人才培养和一线从业人员的职业技能等培训，增加老龄产业的公共人力资本投资，保障老龄服务业从业人员的合理工资水平和社会保险，吸引、稳定和扩大老龄产业的从业人员与专业人才队伍。

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