从“管理型”走向“善治型”城市

开篇：润墨网以专业的文秘视角，为您筛选了一篇从“管理型”走向“善治型”城市范文，如需获取更多写作素材，在线客服老师一对一协助。欢迎您的阅读与分享！

城市是人类文明的产物，城市化水平已经成为衡量一个国家现代化的重要指标。一个国家的城市化水平、速度、规模和效益在很大程度上取决于政府的城市管理水平。城市管理在现代城市发展中发挥着越来越重要的作用。城市管理作为人类对城市公共事务进行科学管理的活动，其根本目的在于充分利用城市资源，维持和促进城市发展，以持续提高城市居民的生活水平，谋取城市居民的公共利益。城市管理系统是一个有机的系统，它不断的与周围环境进行物质和能量的交流，不断的随环境的变化而进行自我完善和自我更新，以实现自身的可持续发展。

在传统的计划经济时代，政府是城市管理的唯一主体，而且在管理的方式和手段上表现为权力控制、行政命令、制度约束是主要手段，如以罚代管、管理的非人性化相当突出；在管理的范围上，偏重于经济建设领域，而很少顾及经济和社会、人与自然的协调发展，导致城市发展财政不足，公共产品和公共服务质量差。随着时代的发展，特别是在经济全球化和信息技术飞速发展的今天，城市已经进入了一个充满经济竞争和社会交换的世界。经济的迅速发展、中产阶级的迅速壮大、城镇化进程中带来的越来越严重的城市问题等，给现代的城市管理带来了巨大的挑战和压力，也暴露出传统的“管理型”城市管理的弱点，迫切要求政府正视现实问题，勇于变革，寻求和探索一种更为有效的城市管理模式。

一、人类对理想的城市管理模式的追求和探索

日益严重的城市问题和错综复杂的城市矛盾，严重影响了城市居民的生活质量的提高和城市的健康发展，寻找一种能够有效解决各种城市问题和矛盾的理想城市管理模式，成了古今中外政府和公众的共同理想和追求。早先一些哲人、智者就对人类这一理想的居所作了各种创造性的想象和理想设计，对此，美国学者刘易斯・芒福德在其《乌托邦系谱》一书中，从柏拉图的理想国到托马斯・莫尔的《乌托邦》以至于20世纪的乌托邦文学，搜寻出24个乌托邦的系谱，考察了人类近几百年来对“理想的城市管理是什么样子”的思考，发现无论是科学家还是文学家，他们对未来理想的城市设想都有一个共同的理念――“把田园的宽裕带给城市，把城市的活力带给田园”，目标是城市和农村协调发展，两者融合为一体。英国学者霍华德是现代城市科学史上的划时代人物，他的《明日的田园城市》创造性的提出了一种新的城市设想即田园城市。所谓“田园城市是为了安排健康的生活和工业而设计的城镇，其规模有可能满足各种生活，它被乡村所包围，全部土地归公众所有或者托人为社区代管。”霍华德的构思将20世纪的城市规划和建设推想到了科学化的高度。1933年，现代建筑国际会议在希腊雅典通过了《雅典》，意味着城市科学在城市建筑学、规划学发展的基础上获得了新进展。《雅典》的重要立论在于城市是居民的生活空间，所以城市规划要以市民为主体，也就是说要以人为规划的主体。从此，现代城市科学开始由近代城市单一规划、设计理念向现代综合管理建设理论过渡的重要里程碑。到20世纪末，改善城市管理成为一项全球关注的运动。2005年5月，联合国人居中心在肯尼亚首都内罗毕发表了《关于健康城市管理：规范和框架》的宣言草案，旨在发起一个健全的城市管理全球运动，“该运动的目的是通过改进城市管理而实现包容性城市”。而世界银行在2003年世界发展报告：《变革世界中的可持续发展》强调通过实现良好的城市管理争取城市的最佳功效。该报告认为，良好的城市治理机制应包括以下内容：在利害相关群体之间适当分担责任，协调利益相关者；广泛参与战略规划；从业者与利害相关者之间的有机联系。20世纪90年代以来，随着治理、善治理论的兴起，治理理论所倡导的多主体之间的互动合作，全社会对城市公共事务的参与等日益引起人们的重视和关注，许多国家城市管理改革的基本趋势是走向现代城市治理和善治。于是，构建治理、善治型城市也逐步成为人们探索理想城市管理模式的希望之光。

二、“善治”城市的内涵和特点

20世纪90年代以来，在西方学术界，“治理”一词十分流行。正如研究治理问题的专家鲍伯・杰索普所说的那样：“过去15年来，它在许多语境中大行其道以至成为一个可以指涉任何事或者毫无意义的时髦词语”。治理理论之所以引起学者们的广泛关注，就在于“治理”与传统的统治不同，传统的管理偏重于运用政府的权威进行单向度的控制，而治理则是一种上下互动的协调过程，它寻求各个主体间的协调；管理的主体是政府，而治理既涉及政府又涉及私人部门；管理依靠正式的规章制度，治理主要是通过合作、协商、伙伴关系和确立共同的目标来实行对公共事务的管理。当然治理本身也不是万能的，治理也会失效的，那么如何克服治理的失效呢？对此，在治理理论的基础上，不少学者和国际组织提出了“善治”城市的理论。概括的说，“善治”就是使公共利益最大化的社会管理过程，“善治”的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最优状态。

治理理论提出的“善治”，作为一种新的管理方式，被越来越多的应用于城市管理实践中，是当前西方各国在城市管理改革中所追求的目标，也是我国城市管理改革的方向选择。结合“善治”理论和我国城市管理的现实情况，对比传统“管理型”的城市管理模式，我们认为“善治城市”应该具有如下的特征：

（1）城市管理职能的转换，从传统的全能型、管制型政府向有限型、服务型政府转变。在传统的城市管理模式下，城市政府充当起整个社会的保姆，城市政府事无巨细，无所不包，政府权力可以不受限制的深入并控制城市社会的全部领域和各个层面，公民社会和非政府组织的活动空间十分有限，作用很小。政府的过度干预不仅使政府管理效率低下，也严重制约了城市社会的活力。而建立服务型政府管理模式就是政府一切工作从服务社会出发，政府社会重管理、重服务，政府除了执行改进经济调节和市场监管职能外，更加注重社会管理和公共服务，注重加强城市基础设施建设，积极发展城市的教育科学文化和社会保障体系，积极引导社会力量参与公共产品和服务的提供，促进城市管理和谐发展。

（2）城市管理主体的多元化。善治理念下的城市管理要求突破政府作为城市治理的唯一主体的传统城市管理模式，积极发展私营组织和志愿机构，培育成熟的公民社会。允许公众参与提供公共服务和城市政府的战略性决策，把由政府独自承担的若干责任由社会和公民分担，由此来提高政府管理效率，而不仅仅是政府行政管理和政府统治。在这种多元主体参与的治理模式下，“有限政府”是其最突出的特征，政府的作用范围大大缩小，政府不再是无所不包的“全能型政府”，而是在整个社会体系中按照国家和社会的分离、政府与市场边界的划分，不同治理主体对应着不同的治理对象或客体，发挥着各自的作用。这是“善治城市”的基本特点，也是“善治城市”的根本特征。

（3）城市管理机制和手段的变革。引发城市管理模式变革最直接的原因便是对城市政府管理有效性的质疑，因而这一变革的主要目的是如何实现城市有效治理。“善治城市”不仅从规模、活动、范围等方面对政府进行深层变革，而且更重要的是从城市管理体制或运行机制等方面对城市公共部门进行深层次的改革，对此，“善治城市”的核心理念是引入私营部门管理模式以改善公共部门的组织和管理绩效。一方面，在城市管理中积极引进私营部门较为成功的管理理念、方法、技术和经验；另一方面，积极推进民营企业更多的参与公共事务和公共服务管理，同时，在明确区分公共部门和私营部门的不同责任的基础上，加强政府的调控和协调作用。

（4）城市管理价值目标的变化。传统的科层式城市管理模式注重于机械性的运用行政权力、命令、手段来管理城市，管理的非人性化相当突出。在管理目标上是对上级负责，为取得上级的满意和嘉奖；而“善治”型的城市管理则主张通过政府与公民和社会的良好合作和互动来有效组织公共资源的供给，满足整个社会的多层次、多元化的需求，其根本目标在于最大限度的提高公共利益。因此，在这一价值目标的指导和驱动下，城市政府能够更加积极、全面、周到的履行职责、提供服务、解决问题。

三、当前我国城市和“善治”的差距

“善治城市”作为一种能有效解决城市社会问题的理想城市管理模式，是当代各种城市管理改革的方向选择。但是，我国目前的城市管理还远没有达到善治的要求，无论是在政府管理层面还是公民参与层面，离善治都有相当的距离。

1、从城市政府管理角度来看：首先，城市政府更习惯于拥有权力，表现为政府管理机制仍然是单向度的自上而下的管理方式，强调的是对社会和公众的监督管理和控制，政府职能仍主要是管制和统治，公共管理和社会服务弱化。比如，在政府管理的记录上，城市政府的城管部门在执法过程中对于那些街头摆摊设点的小贩，他们在处理这些问题时更多的是强制性的要求他们搬迁，是单方面的政府强制行为，而不是通过双方有效的沟通协调、不是通过引导服务的方式来解决城市管理中的问题，为此，在管理的效果上往往表现欠佳。

其次，政府往往把自己看作是公共事务管理的唯一主体，而缺少与私人部门、社会组织和公众进行合作和协调，所以当政府面对越来越多的社会公共事务时，不是让非政府组织和社会团体参与其中发挥作用，而通常是增设机构、扩充公务人员的办法来应对日益繁重的城市管理事务，这又往往造成政府机构膨胀、财政入不敷出、效率低下等一系列问题。显然，这与“善治”所提倡的公众参与和与公众合作的做法相距甚远。

再次，政府较多的强调公民服从政府管理的义务，而很少强调政府对公众和社会的责任，表现在行政管理实践中，政府往往采取强制性的措施片面的要求公众服从政府的安排，听从政府的指挥，政府与公众缺乏一种平等的对话关系。而“善治”政府提倡的是政府的责任性，强调政府机构和政府工作人员在享有权力的同时，必须履行一定的职能和义务，政府必须为公众和社会服务。

2、从公民参与的角度看与善治的差距。一个善治的城市，应该有一个发达的公民社会，因为善治的本质是政府与公民之间的积极而有成效的合作，这种合作成功与否的关键是公民是否具有参与政府管理的权力。公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促成政府并与政府一道形成公共权威和公共秩序。然而，从我国公民社会的发展现状来看，公民社会的建立和发展无论是现有的制度安排，还是从民间组织的自主性和独立性来看，我国的公民社会的载体非政府组织和民间力量尚处在不够成熟的阶段，在参与政府决策、公共事务，制约政府权力方面没能起到应有的作用。

四、走向“善治”城市管理的途径和对策

1、进一步转变政府职能，限制政府权力，打破政府垄断公共事务和公共服务的局面，并相应的扩大政府的能力，提高政府处理公共事务的效率和效果。政府虽然是正当的城市管理主体，对城市公共事务的管理具有相当的合法性，但并不意味着政府能够有效管理社会生活的方方面面，政府应对许多公共事务的能力不足。所以，一方面，应该进一步转变政府职能，通过制度设计限制政府的权力，把政府职能严格限制在公共产品和公共服务的提供上面，其他政府干不好、不好干的事情转交给社会团体和中介组织处理。另一方面，在限制政府权力的同时，扩张政府的能力，提高政府社会管理和提供公共服务的效率和效能，使政府能有效的满足社会多方面的需求。对此，世界银行1997年世界发展报告《变革世界中的政府》提出了加强政府能力的三种互相关联的机制，这些机制是：在社会和政府内部实行有效的规则和制约措施，约束政府的随意干预和腐败行为；将政府置于更激烈的竞争之中，不仅在公务员之中进行竞争，而且在公共物品和服务的提供上加强竞争；更多的倾听人民的呼声，鼓励更多的民众参与，使政府更接近人民。

2、发展非政府组织，弥补政府治理之不足。善治的基础是公民社会，没有一个健全、发达的公民社会，就不可能有真正的善治。针对我国城市公民社会发展现状，要构建和发展一个健康和有效的公民社会，可以从以下几个方面着手。第一，打破传统观念，培育公民意识。在传统的价值观念和思维方式中，中国民众缺乏相应的民主意识、法治意识、意识，缺乏主动参与公共事务和社会管理的精神，因此，需要大力在全社会弘扬公民意识和主人翁精神，促进民众由“老百姓”向“公民”观念的转变，从而加大公民参与。第二，进一步加强有助于非政府组织发展的制度建设，为非政府组织的发展营造良好的政策法律环境。这要求政府加强对非政府组织的政策支持力度，减少对民间团体成立的门槛限制，改革对民间组织的双重管理体制，对民间组织进行税收减免，加大对民间组织的财政投入，修订对民间组织的法律登记条例，为非政府组织的建立和活动创造条件。第三，非政府组织也要加强自身建设，不断提升自身能力，这样才能有效承担管理政府转移的社会公共事务，增强参与社会、制约政府的能力。

（作者单位：苏州大学）