粮价上涨背景下的内外政策思考

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世界粮食价格上涨是中长期趋势。根据国际粮食政策研究所建立的模型，未来10年内世界谷物价格将至少上涨10%，甚至达到20%。

当前，粮食价格问题受到各方关注。与前几次粮价波动相比，此次价格上涨的机理、内外环境发生了很大变化。国际市场对国内的影响更加迅速、渠道更多。在这种背景下，需要统筹考虑各方面的影响，研究制定我们短期、中长期的内外贸易政策。

一、20世纪70年代以来全球粮价经历四次上涨周期

第一次粮价高峰发生在1973/1974年度。由于之前美、欧、中、苏等粮食相继减产，原苏联带头向国际市场大量购买粮食，引起粮价暴涨。以小麦为例，从1973年初期的每吨60美元剧增到1974年第一季度的220美元。

第二次粮价高峰出现在1980/1981年度。主要是由于当时谷物贸易量逐年递增，而当年主要粮食出口国减产，引起粮价上涨，尤以大米为最，涨至接近每吨300美元。

第三次粮价高峰出现在1989/1990年度，小麦价格上涨到每吨175美元，随后被欧盟、美国的出口补贴政策迅速打压。

第四次粮价高峰出现在1995/1996年度。1995年全球粮食生产达到低谷，俄罗斯、东欧地区粮食大幅减产，发展中国家粮食生产停滞，国际市场粮食需求出现增加趋势，刺激粮食价格纷纷上升到历史最高。

纵观这四次粮价的起伏，大体上是7、8年发生一次，带有周期性质。自1996年以来，粮食价格经历了高位下行和2001年～2004年的低位盘整阶段后，自2005年开始进入又一轮上涨周期，2007年4月的国际平均粮价约恢复到1996年8月份水平。从目前来看，许多品种的实际价格尚低于30年以前的水平，整体价格仍有较大上涨空间。

二、此轮国际粮价上涨的根本原因仍是供求基本面变化

一是气候变化和灾害导致供给相对不足。例如，澳大利亚、乌克兰等一些小麦主产国连续两年遭受干旱影响，导致产量急剧下滑。受此影响，2007年世界小麦价格上涨了112%。根据联合国粮农组织预测，2008年全球主要粮食作物的产需仍有3000万吨－4000万吨缺口，约占全年总产量的1.5%－2%左右。

二是全球经济持续增长带来的强劲需求。一些较穷困的非洲国家近年出现了超过4%的增长，粮食消费显著上升。新兴市场国家的居民食品消费结构升级，使得肉、蛋、奶等养殖行业饲料用粮需求持续增加，等等。

三是能源价格高企向粮价传导。通过三个渠道抬高粮价。第一个渠道是直接拉升粮食生产成本，这一点在主要靠机械化方式开展农业生产的国家更为明显，同时带动化肥、农药等生产要素价格上涨；第二个渠道是加剧了粮食能源化趋势。例如巴西不断扩大生物能源作物种植；美国计划2008年用25%以上的玉米加工乙醇；欧盟计划在2010年前实现1100万吨的生物能源产量。第三个渠道是大幅增加了流通运输成本，2007年粮食海运成本已比上年上涨了近一倍。

四是高粮价下各国纷纷出台粮食“限出奖入”政策。2007年，阿根廷两次提高了玉米、小麦、大豆的出口关税，乌克兰实行了小麦出口许可。近期泰国大米价格攀升至每吨500美元，创下近20年新高，主要大米输出国越南、印度、埃及纷纷限制大米出口，保证本国供应。这些政策的出台，一定程度上限制了粮食自由贸易，更加剧了国际粮食市场的不确定性。

五是国际商品市场与金融市场的互动性明显增强。粮食作为主要的大宗商品之一，近年来受气候变化、自然灾害、能源价格等影响较大，日益成为国际投机资本炒作热点。2007年主要谷物的期货价格均上涨逾一倍，更强化对市场心理预期的影响。在过去两年时间里，小麦和玉米价格的变化幅度是过去五年的2－3倍。同时，粮食价格与石油价格之间的正相关性、与美元之间的负相关性也越来越强，助推粮价走高大势。

三、今后一个时期全球将迎来高粮价时代

从供需层面看，虽然理论上价格高企将增加供给，但农业所独有的供给弹性小、需求刚性大的特点，导致全球粮食供需矛盾短期内很难缓解。国际粮食政策研究所的报告指出，由于全球变暖，到2020年全球农业最终产值预计降低16个百分点，其中发展中国家更将降低20个百分点。美国粮食和农业政策研究所也预测，玉米将一直保持求大于供，在高位价格上新的供求平衡将最快在2010年后出现。

从库存层面看，目前全球粮食库存已降低到近25年来的最低点，其中2007年小麦库存仅够全球12周的用量，玉米库存仅够全球8周的用量，远低于过去水平；全球油菜籽库存降至4年来最低水平。粮食库存量减少，将大大削弱其“稳定器”功能的发挥，增强供应方的价格主导能力，加剧市场波动。

从生产流通层面看，国际能源价格持续走高、粮食能源化趋势加剧、化肥与农药等农资成本上涨、新兴市场国家工业化进程带来的人力成本上升等，这些结构性因素将长期存在，都预示着全球将迎来高粮价时代。

四、国内粮价受国际传导的机制与特点

从国内来看，粮食供求尚处于一种紧平衡状态。2007年全国粮食总产量10030亿斤，连续四年丰收；全年粮食消费量约为10550亿斤（国务院发展研究中心估算），与国际市场供求失衡的状态有所不同。但成本推动型上涨较为明显，化肥、农药、燃料及劳动力成本等在内的生产要素价格普遍上扬，拉升粮价。

更为严重的是，国际价格对国内的传导更加迅速和明显，比价效应扩大。主要通过以下几个渠道：

――进出口渠道。2007年受国内外市场价差驱动，我国小麦和玉米等出口激增而进口锐减，分别出口了234万吨和485万吨，占全年国内产量的2.3%和3.6%。大米则进出口都有所下降，全年净出口仅为87万吨。总体上，国内在主要粮食品种上自给率仍维持在95%以上，因此不应过分夸大进出口渠道传递价格的直接影响。受影响较大的主要是大豆及相关产品，2007年进口了3082万吨，进口依存度达到68%，2007年12月中旬我进口大豆和豆油的到岸价比2007年初分别上涨79%和53%，直接带动国内相关产品价格上涨。

――市场信息导向和心理预期影响。近年来，国内粮价受国际市场相关信息的影响越来越明显。国际粮食供求预测报告、出口进度情况、作物生长报告、气候变化等已经成为各方关注的热点。2006年9－10月份，国际市场小麦、玉米价格出现大幅上涨，11月份国内小麦价格在大幅增产情况下也出现上扬；2007年1月美国农业部关于大幅调减玉米库存的报告，当日芝加哥期货市场玉米价格涨停，次日我国玉米期货价格也创出新高，并很快影响到国内现货市场。大豆就更不例外，研究表明，芝加哥价格每上涨10%，将带动国内价格上涨0.5%。某种程度上，这种信息和心理预期的影响已超过了贸易渠道的价格传导。

――关联产品的价格联动。随着世界经济一体化的发展，各国通过贸易、投资、金融等各层面，更紧密地捆绑在一起。即使对于我们这样一个粮食基本自给自足的国家来说，也无法摆脱来自农业上下游产品的国际价格影响。最显著的是石油，此外还包括化肥等农资价格。近期，全球最大的化肥厂商之一挪威Yara公司称，2008年下半年全球化肥价格可能上涨10%。同时，粮食和能源价格上涨导致部分国家出现“替代种植”，例如世界第一大橙子生产国巴西，把部分橙子用地改种生物燃料作物，导致国际橙汁价格一路飙升。基于土地资源的稀缺性，粮食价格与一些经济作物价格相关性增强。

五、当前环境下制定粮食内外政策的“两难选择”

“民以食为天”，粮食问题的重要性在于，上关系国家安全、下关乎百姓生计；粮食产品的特殊性在于，土地等要素日益稀缺、供给弹性小、生产周期长；制定粮食政策的复杂性则在于，涉及包括农民、加工企业、消费者等在内的不同利益群体，设计不同会产生截然不同的利益分配格局。

更为复杂的是，现在我们面临的环境与前几次价格波动周期时相比，发生了显著变化。主要体现在国内市场化程度更高、与全球经济联系更加紧密、价格传导渠道增多、产业关联度增强、利用国际市场调剂余缺的不确定性增加，等等。这给政策制定的目标、效果增添了许多变数，也使得我们在制定与粮食有关的内外政策时，面临不少“两难境地”：

一是价格调控手段的选择。如果放任粮食价格上涨，由于农产品之间的联动效应，将带动肉、蛋、奶等食品以及下游产品的交替上涨，可能演变成较严重的通货膨胀。但如果过分抑制市场价格，短期内似乎保护了城乡低收入消费者群体的利益，但势必损害到农民的利益、影响到农民种粮积极性，进而削弱粮食的长期供给能力，为将来的粮价上涨埋下隐忧。

二是粮食进出口管理面临挑战。2007年我们对粮食出口出台了一些政策，一定程度上遏制了通过贸易环节套利的口子，产生了稳定国内粮价上涨预期的积极效应。但生产还涉及许多上下游环节，近期由于国际化肥价格上涨，再次形成了价格“倒挂”，中国企业从过去的进口化肥转向出口化肥。显而易见，这会进一步影响到国内农资价格的调整。可见，在国际市场价格联动关系愈益紧密的今天，很难让一国经济与世界经济完全隔离开，市场这支“看不见的手”总会通过不同渠道渗透进来，削弱政策效应。

三是实施农业贸易保护也会带来内部负效应。如果出于保护本国农业生产者的目的筑起贸易壁垒，其长远目标当然是促进农业生产；但在中短期内，很可能会抬高国内一些相对劣势农产品的价格，不仅下游企业和消费者承担代价，而且由于耕地、水等资源的稀缺，还将牺牲原本可通过国际贸易获得的收益。近期，印度尼西亚政府为保护国内大豆生产，宣布采取35%的进口关税，导致国内对价格暴涨、加剧饥饿的担忧，就是典型案例。正如国际粮食专家指出的，为反饥饿而生的贸易壁垒反而加剧了饥饿，对一些发展中国家来说是个难题。

四是限制粮食自由贸易可能引发外部负效应。近年来，随着全球化的深入发展，各国对全球粮食和食品生产链条依赖度越来越高。单个国家都希望用自己的粮食养活自己的人民，但事实上日益细化的国际分工又阻碍了这个愿望的实现。如果粮食供应一吃紧、各国就重新举起贸易保护大旗，短期内不仅损害粮食净进口国和撒哈拉以南等非洲穷困国家，引发这些国家的粮食供应危机，成为国际社会新的难题；而且从更长远的眼光来看，这种“单边理性”最终会成为“集体陷阱”，伤及自身利益。

六、对制定我国粮食内外政策的几点思考

首先立足几个基本判断：一是世界粮食价格上涨是中长期趋势。根据国际粮食政策研究所建立的模型，未来10年内世界谷物价格将至少上涨10%，甚至达到20%。二是长期看我国将成为粮食净进口国。这一点已被多数国内外专家所认同。虽然整体上，中国未来仍存在较大的粮食增产能力，基本可以满足16亿人的需求，但粮食紧平衡将成为常态。三是中国作为社会主义发展中大国，既要立足自给自足，这本身就是对世界粮食安全的贡献；又要统筹考虑国内政策调整对世界粮食贸易价格的复杂影响。

基于上述判断，提出以下建议：

第一，对内调控，重点应放在稳定粮价上涨预期。综合各方面因素，2008年国内主要农产品价格继续上涨几成定局。纯粹为控制价格而调控，不仅政策成本高昂，也会带来市场扭曲，进一步削弱由于成本上涨已经降低的农民种粮积极性。有研究表明，仅2007上半年农产品价格上涨，就使农村居民人均增收217元，相当于2006年国家财政用于农业支出的一半。可见农产品价格适度上涨，对促进农民增收意义重大。因此，关键在于稳定涨幅。要强化粮食在内的农产品市场调控物质基础，采取有力措施保障市场供应，提高应对市场波动的调控能力。同时严厉打击投机行为，达到稳定市场预期的效果。

第二，国内流通环节，要加快深化粮食购销体制的市场化改革。我国地域特色明显，粮食产地、销地的价格往往差别很大，农产品价格等公共信息服务平台又不完善，导致市场信号很难反映真实供求关系。今后要通过市场化改革，保障产、购、销产业链的通畅，发挥市场信号的调控作用；同时加强农村市场流通体系建设，提高农产品流通效率，让农民真正分享价格上涨的好处。

第三，对外中短期内，要抓紧建立健全重要农产品进出口监测预警体系。要积极完善进出口调节机制，促进国内粮食等重要农产品供求的基本平衡。可借鉴美国等发达国家经验，建立起一整套粮食及其它重要农产品的进出口报告体系，使得有关部门对谁在出（进）、出（进）多少、出（进）什么、出（进）到哪儿等做到心中有数，以增强调控的科学性和预见性。

第四，对外中长期内，积极研究制定有关粮食贸易的中长期思路。对我们这样一个发展中大国来说，首先要客观分析我国主要粮食品种和农产品的国际竞争力消长情况，认真评估未来一个较长时期内我国在农业谈判中的地位。此外，也应逐步建立起对外政策的利益补偿机制，通过财政转移支付等方式，对受损的国内利益主体适当补偿。

第五，加快走出去开展农业合作步伐，谋求更广范围的资源优化配置。要鼓励我国具备条件的大中型农业企业和民营企业，到非洲、东南亚、俄罗斯、南美等地，通过开垦土地、合作办农场、建设农产品加工企业等方式进行海外农业合作开发。这样既能帮助当地民众解决生计，也可以输出一批技术型农民外出务工，更有助于缓解国内耕地和淡水资源矛盾，为国内粮食及其它农产品增添多元化的供应渠道。

第六，对外关系上，要加大我粮食自给自足的宣传力度。在全球能源、粮食等价格上涨背景下，“中国”又被一些人老调重谈。对此，我们应加大宣传力度，客观给予回应，要让国际社会认识到，解决好中国13亿人的吃饭问题，本身就是对世界粮食安全的重要贡献，同时中国作为负责任的大国，也将积极承担相应的国际义务。