城镇化进程中的社会保障制度衔接与整合
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社会保障制度与城镇化相伴而生，相互促进。改革开放以来，我国城镇化率迅速提高，2011年达到51.27%。同期，我国社会保障制度由与计划经济体制相伴随的、以城镇居民为主体的国家福利型向与社会主义市场经济体制相统一的、以城乡居民为主体的保险福利结合型转变，随着新型农村合作医疗、农村最低生活保障和新型农村社会保险的相继建立，我国建立覆盖城乡居民的社会保障体系的制度目标已基本实现。但是，随着城镇化水平的不断提高，此前潜在的或者说不为重点关注的制度城乡分割、群体分立、区域分离问题逐步浮出水面，并发展成为制约城镇化进程的重要因素之一，解决问题的重要性和紧迫性迅速增强。与城镇化进程相适应，当前我国社会保障体系调整与改革的重点是，做好城乡社会保障制度之间的衔接与整合，使社会保障促进互助共济和社会公平的功能实现得更为充分。
一、社会保障制度衔接与整合的内涵
（一）社会保障制度衔接
社会保障制度衔接是指当居民在城乡之间流动时，其社会保障待遇能够自由、合理、有序转续的制度调整与变革，旨在使社会保障待遇在城乡之间能够实现有效对接，居民不会因城乡流动而导致社会保障待遇的损失。制度衔接主要是城镇社会保障制度与农村社会保障制度的衔接，需要在城乡社会保障制度之间建立起顺畅的联接通道，包括身份资格认定、缴费年限认同、保障资金转移、待遇核定计发等，尽量将城乡流动导致的待遇损耗降至最低。
（二）社会保障制度整合
社会保障制度整合是指推动城乡社会保障一致性的制度调整与变革，在建构理念、制度模式、筹资机制、运行机制、待遇计发等方面缩小直至消除制度性差异，实现基本社会保障城乡均等化。城乡一致是社会保障制度的理想状态，制度整合以消除同类社会保障项目的城乡差异为目的，将城乡分割的二元制度整合为一元制度，力图使居民不分城乡身份、公正平等地享受养老、医疗、低保等社会保障待遇。制度整合主要是城镇社会保障制度与农村社会保障制度的整合，首先需要在筹资机制和待遇计发机制上做到一致，使城乡居民在统筹区域内流动时，无需担忧社会保障权益遭受损失。
（三）社会保障制度衔接与整合的关系
衔接与整合是社会保障制度调整与改革的两种实现形式，二者既有联系，又有区别。第一，衔接与整合均是社会保障制度建设发展的必要手段，都是解决两种社会保障制度之间制度差异的方式，体现着不同社会保障项目在不同时期的特殊改革需求，衔接解决的是城乡社会保障制度之间从“不通”到“通”的问题，整合解决的是城乡社会保障制度之间从“异”到“同”的问题，二者不可替代。第二，衔接与整合在社会保障制度的城乡差异上截然相反，前者承认城乡社会保障制度差异的合理存在，后者旨在消除制度性差异。第三，衔接与整合在改革时序上通常有先后之别，基于改革时机和改革难度，一般是先衔接后整合，衔接是整合的基础，但不排除不经过衔接的整合的存在。第四，衔接与整合在空间需求上往往有强弱之分，如果社会保障制度以统筹地区为界，各统筹地区之间的社会保障制度不一致的话，那么跨统筹地区进行制度整合的难度就非常大，制度衔接的可行性相对强一些。
衔接与整合具有条件性和动态性，虽然所有的城乡社会保障制度之间存在衔接的必要性，但并非所有的城乡社会保障之间需要进行整合。基于城乡生产生活方式的差异，失业保险、工伤保险等少数社会保障项目的城乡差异在一定时期内具有继续存在的合理性。同时基于城乡流动人口规模和流动范围的扩大，养老保险、医疗保险、最低生活保障等社会保障项目与城镇化的关联最为紧密，受社会公众的关注度最高，因此其衔接与整合，不仅必要，而且紧迫。
二、城镇化进程中社会保障制度存在的主要问题
（一）城乡分割，农村社会保障待遇普遍低于城市
城乡分割是城镇化进程中社会保障制度面临的最大问题，由此导致城乡社会保障待遇差距等一系列问题。从社会保障制度的发展规律和国际经验来看，城市社会保障制度往往先于农村社会保障制度诞生，也早于后者进入完善成熟阶段，但农村社会保障制度也逐步完善成熟，并与城镇社会保障制度统筹发展。
当前我国社会保障制度体系中，养老保险、医疗保险和最低生活保障均有城乡之别，养老保险和医疗保险还进一步将城市居民区分为就业人口和非就业人口。城乡制度分割在社会保障制度发展早期的存在，具有一定的合理性，但随着城镇化水平的提高，这种制度差异的弊端日益显现，其负面效应也越来越大。2011年，城镇职工养老保险、城镇居民养老保险和新农保的月人均养老金分别为1558.4元、39元和57.5元，城镇居民养老保险的人均养老金约为新农保的0.68倍；城镇基本医疗保险和新农合的年人均补助标准分别为935.9元和130.1元，城市约为农村的7.19倍；低保方面，平均标准和补助标准的城乡之比分别为2.01倍和2.26倍。
（二）群体分立，进城务工人员等特殊群体社会保障不到位
进城务工人员在我国现阶段具有较强的时代特定涵义，是城镇化背景下劳动力流动与严格户籍制度管理共同作用的产物，社会保障制度改革前后的新、老制度都没有对这类特殊群体给予重点考虑，但这类特殊群体的人员规模和社会影响又迫使在政策设计时对其不能忽略。进城务工人员的基本特征是，工作流动性大，劳动收入较低，城市归属感不强，年轻时在各城市之间漂泊谋生。从现有城乡二元社会保障制度来看，进城务工人员的社会保障与城市社保和农村社保均难以完全接轨。如果让其加入城市社保体系，相对高昂的参保成本、相对固化的制度安排使其主观上和客观上都不愿意参保。以养老保险转续为例，单位缴费比例为20%，但只允许按12%的比例进行转移。再如农民工养老保险，单位缴费比例为12%，个人缴费比例为4%至8%，如果农民工达到待遇领取年龄而缴费年限累计不满15年且参加了新农保的，转入新农保享受相关待遇。如果让其加入农村社保体系，相对绵薄的保障能力、行权程序的繁琐复杂使其参保积极性不高。比如，新农合一方面不完全承认异地医疗机构的医疗费用，参合农民在异地就医首先需要明确当地是否有指定医疗机构，如果有，则必须到指定机构就医；另一方面大幅度降低异地就医的报销比例，且办理报销手续比较麻烦。少数经济发达城市或社保改革试点城市为农民工建立起有针对性的社保制度，但也遇到一些不可避免但又无法解决的问题，如制度不一致导致社保关系无法衔接等。
（三）区域分离，城乡社会保障关系跨区域转续困难
城乡人口跨区域流动是城镇化的一大特征，而统筹层次不高恰好又是当前社会保障制度的一大障碍，因此城镇化背景下的社保关系如何转续也是一个值得慎重思考的问题。虽然《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》已经出台，但政策甫一出台，其公平性与合理性就备受争议，同时可操作性不强。而且就目前来看，仅有城镇职工养老保险出台了跨区域转续办法，城镇居民养老保险、新农保、城镇职工医保、城镇居民医保、新农合均处于制度空白状态，制度如何衔接、待遇如何对接等问题尚处于无法可依、无章可循。在当前城镇化快速推进的背景下，如何解决城乡社会保障关系的跨区域转续显得尤为重要。
三、社会保障制度衔接与整合的政策建议
（一）时机合适
当前我国覆盖城乡居民的社会保障体系已经基本形成，实现了制度全覆盖，实际覆盖面也在迅速提高。与此同时，社会保障制度衔接与整合的必要性和紧迫性凸显，无论是学术界还是实践领域，推动社会保障制度的衔接与整合已经达成广泛共识，争议焦点集中于目标方向和实施路径等方面。近年来，公共财政实力大幅增强，能够为制度衔接与整合提供强有力的经济支撑。东部经济发达地区先行先试、大胆探索，已经积累出大量成功经验，同时也反映出诸多问题，这为全国层面的制度衔接与整合提供较好的实践参考。尤其值得注意的是，现行社会保障制度尚未全面定型，有些仍在磨合和探索，此时的改革成本远小于彻底定型后的改革成本，越往后的改革成本越高，因此需要当机立断，做好整体设计，早下决心推动实施。
（二）总体思路
十报告指出，整合城乡居民基本养老保险和基本医疗保险制度。这表明，养老保险和医疗保险是当前社会保障制度衔接与整合的主要领域，城乡制度整合是关键举措。鉴于当前制度分割、分立和分离具有很深的背景特征和阶段合理性，综合考虑财政承受能力和社会稳定要求，制度衔接与整合必须分步实施、渐次推进，最终实现制度整体一致，这也与世界上大多数国家社会保障制度的发展史相吻合。
养老保险方面，第一阶段做好城镇企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险的衔接，将特殊群体养老保险融合进来。第二阶段整合城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险，建立城乡居民养老保险，制度模式不变。第三阶段做好城镇企业职工基本养老保险和城乡居民养老保险的衔接，改革社会统筹账户和个人账户，形成第一支柱的国民养老金和第二支柱的基本养老金。对城乡职工养老保险和城乡居民养老保险进行分拆整合，两个制度的基础养老金进行整合，建立统一的国民养老金，通过开征社会保障税来筹资，国民养老金调整为待遇确定型，实行普惠制，待遇为等额养老金，同时建立家计调查制度；两个制度的个人账户养老金进行整合，建立强制性基本养老保险，通过单位和个人缴费来筹资，实行缴费确定型。养老保险制度整合的最终框架体系由四个支柱组成：第一支柱为国民养老金，实行待遇确定型等额养老金，具有普惠性质；第二支柱为基金积累制的基本养老保险，实行强制性缴费确定型，城乡职工由单位和个人缴费，城乡居民由个人缴费，政府给予一定补贴支持；第三支柱为基金积累制的补充养老保险，实行自愿性缴费确定型或自愿性待遇确定型，主要针对城乡职工，由单位和个人缴费，包括企业年金和职业年金等；第四支柱为个人储蓄性养老保险，通过购买商业保险和家庭成员之间转移收入等途径来实现。
医疗保险方面，第一阶段做好城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗的衔接，将特殊群体医疗保险融合进来。第二阶段整合城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，建立城乡居民基本医疗保险。第三阶段整合城镇职工基本医疗保险和城乡居民基本医疗保险，形成第一支柱的全民医疗卫生服务和第二支柱的基本医疗保险。
（三）政策措施
1、加快推进社会保障法制建设
社会保障制度的健康运行离不开相关法律法规的基础性支持，尤其是在市场机制比较成熟、经济发展水平比较高的社会环境中，社会保障制度对法律法规的依赖性更强。首先要在全国层面上出台专项法律法规，建议尽快制定《养老保险条例》和《医疗保险条例》，修订《城市居民最低生活保障条例》和制订《农村最低生活保障条例》。其次要强化落实社会保障相关法律法规，以加强社会保障基金的监督管理，减少地方政府对社会保障基金管理事务的行政干预，保证社会保险缴费率的稳定性。
2、促进城乡社会保障统筹发展
重点是尽快建立和完善农村社会保障制度，应坚持城乡并重、相互协调的发展思路，从制度建设上实现农村居民的基本社会保障。首先要统筹考虑农民工、被征地农民等特殊群体的社会保障制度，农村社会保障制度应向制度相对先进、运行相对成熟的城镇社会保障制度靠拢，尽量避免二者在基本构成要素方面的偏差。其次要深入推进机关事业单位社会保险制度改革，向城镇职工社会保险制度靠拢，实现城镇职工社会保险制度的统一。
3、完善社会保障的公共财政投入机制
要合理界定各级财政在社会保障方面的事权和财权，明确各级政府的社会保障责任。在经常性预算和建设性预算之外，增设社会保障预算，以增强社会保障财政支出的权威性和稳定性。各级财政应不断调整支出结构，加大对社会保障的支持力度，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，在保证全体社会成员基本社会保障的同时，努力使人们合理分享经济社会的发展成果。根据我国的经济发展水平和公共财政实力，建议逐步提高社会保障支出在财政支出中的比重。财政投入的重点方向是解决养老金隐性债务和做实个人账户，提高对城镇居民养老保险和新型农村社会养老保险的补贴水平，提高对城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗的补贴水平，提高城乡居民最低生活保障标准。
4、改进社会保险基金投资管理
社会保险基金面临的首要问题就是保值增值，而市场投资是其保值增值的主要途径。首先，社会保险基金投资要实行竞标管理，由多个专业基金投资管理公司通过竞标的形式来获取社会保险基金的投资权，社会保险经办机构可以作为招标人的身份与其开展合作。专业基金投资管理公司的竞标条件不仅包括注册资本金和过去投资业绩等硬性指标，还应高度重视其投资理念、投资组合、基金管理人经验等内在要素。其次，社会保险基金要拓宽投资领域，分为金融投资和实业投资两个方向。近期内在我国资本市场尚不完善的情况下，政府可以探索社会保险基金如何介入交通、电力、石油等高利润行业，或者一些大型基础设施建设项目等领域。长远发展来看，实现社会保险基金与资本市场的良性互动将更为重要。最后，要加强对社会保险基金投资的监管，除人社、财政、审计等相关部门的行政监管外，还要加强非政府部门和个人的监督。
（作者单位：国家发展改革委社会所）