住房公积金制度强制性的举措

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摘 要：住房公积金制度作为我国市场经济条件下住房保障制度的重要内容，其不仅能有效推动住房制度改革，促进我国房地产行业的蓬勃发展，更具有保障居民最基本的住房需求的重要意义。然而，由于诸多原因，这一制度的强制性一直未能得到全面贯彻，导致其在我国的运行并未完全达到预期效果，甚至带来了一系列负面影响。

关键词：举措；强制性；住房公积金

一、住房公积金制度及其强制性概述

（一）住房公积金制度概述

自上世纪八十年代开始，随着住房制度改革的实施，我国传统的福利分房制度逐渐被住房的商品化所取代。在此情况下，上海市借鉴新加坡等国的经验在1991年首度提出“缴纳住房公积金”的概念，随后国务院于1994年下发《关于深化城镇住房制度改革的决定》，明确提出全面推行住房公积金制度，住房公积金制度作为市场经济条件下与住房商品化相适应的住房保障制度的重要组成部分在我国正式建立。

根据国务院于1999年颁布并于2002年修订的《住房公积金管理条例》的规定，我国住房公积金制度主要包括公积金由用人单位及其在职职工共同缴存，归集到职工账户，作为其长期住房储金，专项用于职工对个人住房的购置、返修、建造，国家对扣缴公积金部分免征个人所得税，公积金贷款实行优惠利率等内容。实行住房公积金制度，一方面可以通过长期积累的住房公积金及个人住房公积金贷款直接提高职工购买个人住房的能力，帮助大多数职工圆自己的住房之梦；另一方面，也有利于国家为保障性住房建设筹集资金，又进一步提高了我国公民的住房保障水平。因此，住房公积金制度可谓是一项真正取之于民用之于民的惠民制度，在保障全国职工住房方面，发挥着不可替代的作用。

（二）住房公积金制度的强制性概述

住房公积金制度作为我国住房保障体系中的一项重要制度，其系通过取之于民用之于民的互助模式，把全社会所有个人的一部分闲散资金集中起来，形成一个规模巨大、稳定性强的资金池，帮助亟待解决住房问题的职工改善住房条件。由于其实行的是大数法则，必须完全依赖相关个体普遍、长期的参与才能实现资金的归集，保障该制度的良性、有效运行，这就内在地要求该制度本身必须具有普遍性，而这种普遍性对相关个体而言即体现为强制性，也即在制度覆盖范围内的单位及职工均应当参与并按时、足额地缴存。

二、住房公积金制度的强制性在实践中的落实状况

（一）我国住房公积金制度的低覆盖率体现了其强制性仍不足

截至2003年底，我国已有327个城市成立了住房公积金管理委员会，在全国344个应设立的城市中已占到95%，可以说住房公积金制度已经在全国遍地开花，实现了地域上的广泛覆盖。但是，我们也不能忽视，我国住房公积金制度仍远远没有实现在法律规定的职工及单位范围内的全面覆盖。一方面，我国公积金缴存的职工覆盖率较低，截至2006年5月底，全国应缴存住房公积金累计缴存人数首次超过1 亿人，但住房公积金实际缴存人数仅为6245 万人，与2006年全国在职职工11160万人相比，还有4915万是没有建立住房公积金的，占全部应建住房公积金职工人数的44%；另一方面，目前住房公积金制度主要还是在国家机关以及事业单位中推行较为顺利，还有很大一部分民营企业和城镇私营企业的职工、个体工商户等单位仍未真正履行相关规定。

（二）住房公积金制度强制性不足带来的影响

住房公积金制度强制性的缺失，一方面，导致有不少用人单位长期以来一直成功地逃避了其责任，造成遵纪守法的企业承担了高昂的成本而违法投机的企业却节省了公积金的开支的不合理现象；另一方面，诸多用人单位不缴纳公积金，必然导致劳动者的住房公积金落空，进而不得以采取自力救济方式来维护权益，这直接导致了用人单位和劳动者的矛盾加剧，严重影响了劳动关系的和谐。更为严重的是，由于很多企业长期存在拖欠公积金现象，住房公积金的归集数额无法达到预期，直接动摇了住房公积金制度的根基，也严重影响了住房保障体系功能的发挥，若这一问题不能得以解决，将给未来的政府带来沉重的负担。

三、住房公积金制度强制性缺失的原因分析

住房公积金制度的强制性难以有效落实，既有制度本身设计上的原因，也有实际运作上的原因。

（一）住房公积金制度的立法尚不健全

“五险一金”一词已经清晰地呈现了住房公积金与社会保险制度所具有的同等重要的地位，然而，同样是上世纪九十年代逐步建立起来的两项制度，社会保险制度却实现了远远高于住房公积金制度的覆盖率，这一差别与两制度的立法状况不无关系：

第一，住房公积金制度自上世纪九十年代末建立以来，历经二十余年，却仍仅有制度设立初期出台的寥寥几件法规，较之自建立以来已陆续出台二十余件综合法规及数十件单行法规，法律制度已日趋完善成熟的社会保险制度而言，住房公积金法律体系的完备性明显不足。

第二，住房公积金制度的最高法律保障为国务院的《住房公积金管理条例》，此外仅有以“意见”、“决定”、“通知”等形式出现的一些规范性文件，较之以具有法律位阶的《中华人民共和国社会保险法》作为最高法律保障的社会保险制度，整个住房公积金法律体系的效力层次较低。

第三，我国《劳动法》及《劳动合同法》等劳动法律法规中，均明确规定了用人单位为劳动者缴纳社会保险的法定义务，但在这两部规范劳动者与用人单位之间权利义务的最权威、最直接的法规中，却看不到有关住房公积金制度的只言片语，这就造成了住房公积金作为用人单位应当为劳动者提供的强制利待遇却毫无来自劳动法律法规的任何支撑这一矛盾尴尬的境地。

（二）对用人单位履行建立及缴存公积金义务情况的监督不够

我国目前的住房公积金制度设计虽规定住房公积金管理中心和职工对单位履行法定义务的情况有权进行监督，但其对用人单位的督促作用还仍不够：

第一，目前的制度仅赋予住房公积金管理中心对用人单位履行义务情况进行监督并对违反规定者进行处罚的职权，并未让其承担落实公积金归集的义务，而基于住房公积金的公益性及我国住房公积金管理中心不以盈利为目的的事业单位的法律定位，其主动监管的动机及力度必然不够。

第二，劳动者的监督权主要体现为向公积金管理中心反映、举报，但在目前公积金制度的归集覆盖率本身就较低的情况下，其投诉往往石沉大海，要真正维护权益，还只能自己去找用人单位，而劳动者作为劳动关系中的弱势一方，其对用人单位的督促效果可想而知。

第三，公积金建立及缴存情况并未纳入劳动保障执法监察的范围，使住房公积金制度对用人单位而言较之社会保险制度明显缺少了劳动保障行政部门这一有力的监督主体。

（三）违反规定不缴纳公积金被追究责任的风险及成本较低

法律的实施需要国家强制力作为保证，义务的履行则需要相应的责任作为保证，没有责任的义务，就不是真正的义务。而目前关于用人单位违反公积金建立及缴存义务的责任，仅有《住房公积金管理条例》第三十七“由住房公积金管理中心责令限期办理；逾期不办理的，处1万元以上5万元以下的罚款。”及第三十八条“由住房公积金管理中心责令限期缴存；逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。”短短两条进行了简单规定，责任成本较低：第一，其仅规定了用人单位的行政责任，而并无任何有关对职工赔偿损失等的民事责任；第二，用人单位的责任设置中，均规定了住房公积金管理中心责令限期办理、限期缴纳的督促前置程序，只有经过了督促仍不整改的，用人单位才需要实际责任，而这也是众多用人单位敢于明目张胆地长期违反规定的一个重要原因。总体而言，由于用人单位未履行公积金缴存义务所面临的需要承担法律责任的几率及费用成本均过低，无法对用人单位形成有效制约，因此严重减损了住房公积金制度的强制性。

（四）公积金所有者即劳动者追缴公积金的救济途径不畅通

由于缺乏明确法律依据，劳动者作为住房公积金制度的最终受益者，却无法通过法律手段有效追讨住房公积金，其权益自然难以保障。一方面，由于住房公积金制度并未在劳动法律、法规中有所规定，也未被明确纳入劳动争议的受案范围，各地劳动仲裁部门对有关住房公积金的争议均不予受理；另一方面，各地方人民法院对住房公积金相关争议是否受理的做法也不统一，很多地方法院以住房公积金纠纷既非劳动争议也非民事诉讼为由，也不予受理。在用人单位未给予职工公积金福利时，劳动者无法诉诸法律，权利享有者无法通过法律途径向义务承担者追究责任，必然造成这一制度强制性的严重缺失。

四、提升我国住房公积金制度强制性的举措

公积金的归集是整个住房公积金制度能够正常运转的基础，而公积金的归集依赖于制度的强制性作为保障，如果不解决住房公积金的强制性问题，公积金的征收就无法得到保障，住房公积金制度将成为无源之水，无本之木，住房保障体系就无法良性运行。因此，我们有必要采取措施来解决住房公积金的强制性问题。而要实现应然与实然的统一，离不开住房公积金制度的设计者、住房公积金管理机构、用人单位及劳动者的共同努力，也离不开能有效推动及保障住房公积金强制性得以落实的一系列举措。

（一）完善我国公积金法律体系

住房公积金作为一种国家住房基金，需要运用国家立法去保障它的实施。因此，强化住房公积金制度的强制性，也需要首先从完善我国住房公积金法律体系入手。对此，笔者有以下几方面考虑：

第一，提高住房公积金制度的立法层次，在条件成熟的情况下，可以考虑将《住房公积金管理条例》直接上升为《公积金法》，或出台《住房保障法》并将住房公积金制度作为其中一个重要组成部分或章节，以树立住房公积金制度的权威性。

第二，效仿社会保险制度的立法状况，将住房公积金制度纳入《劳动法》、《劳动合同法》等劳动法律法规中，从劳动关系的角度重申用人单位为劳动者建立及缴存住房公积金的义务，在立法上对“五险一金”作为用人单位基于劳动关系应当给予劳动者的强制利待遇的地位进行确认。同时，借鉴社会保险缴存的制度设计，引入劳动合同签订后用人单位应将其提交住房公积金中心备案并凭备案后的合同为劳动者办理公积金建立及缴存事项的制度，使住房公积金缴存与签署劳动合同、购买社会保险等与职工切身利益相关的一系列用人单位的法定义务在制度上统一起来并形成有效互促机制。

第三，将住房公积金制度执行情况纳入劳动保障和住房保障制度各自的监察事项范围，以双重行政执法作为威慑，增强住房公积金制度的强制性。一方面，根据“劳动保障是指以保护劳动者的基本权益所采取的一切措施和行为的总和”这一定义，住房公积金制度作为劳动者依法享有的强制利待遇，显然应将其纳入《劳动保障监察条例》第十一条规定的劳动保障行政部门实施劳动保障监察的事项范围。另一方面，住房公积金作为我国住房保障制度的一个重要方面，应将其执行情况纳入住房保障制度的监察事项范围，由住房保障局等机构承担起监督职责。

（二）深入宣传提高职工参与的积极性，并充分发挥其监督作用

针对很多职工由于对住房公积金制度还不了解而对单位扣了自己的钱缴纳住房公积金还感觉不乐意，以及很多单位对住房公积金制度的强制性还缺乏明确认知的问题。一方面，要积极向相关单位和劳动者开展公积金政策宣传，让住房公积金制度的惠民性及强制性能够深入人心，并在社会上树立起依法及时足额缴交公积金的义务观念，争取单位领导和职工的支持和理解，依法主动缴存住房公积金。另一方面，要以强化宣传为先导，以表扬曝光为手段，通过定期向单位职工公开规定范围内的单位建立及缴存住房公积金的情况，及将职工的住房公积金缴存信息明确告知职工，充分发挥职工的监督作用。

（三）强化住房公积金管理中心在公积金归集中的职能作用

“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”要实现公积金制度的强制性，不仅需要有严格的法律规定，更要有能够严格执法的机构。因此，住房公积金管理中心作为具体负责公积金运作的机构，应承担起公积金归集、追缴职责，强化其在公积金归集中的职能作用，通过有效催建催缴，确保将应收的公积金费用归集上来，使公积金制度的强制性得以落实。

第一，建立健全住房公积金制度应覆盖范围内的所有单位、职工的信息资料库，并实时更新，在技术上实现对辖区范围内各单位住房公积金建立、缴存、覆盖情况有一个全面、详尽的把控，为催建催缴工作提供可靠事实根据。

第二，规范住房公积金归集工作流程，创新工作制度，正确指导并有效督促公积金管理中心及其工作人员履行职责。一方面，从工作流程上规定住房公积金管理中心对违反义务的单位下发《催建催缴通知书》责令限期整改，及对逾期仍不整改的单位向法院提交《申请法院强制执行书》的工作时限，并要求相关工作人员均应严格遵守，按照工作流程及时、主动履行催建催缴职责；另一方面，建立并严格执行首问负责制、限时办结制、业务考核制和责任追究制等制度，确保工作人员认真、负责接待举报、投诉、上访职工，并及时、有效为其解决公积金缴存问题。

第三，在日常催建催缴工作的基础上，每年开展住房公积金建制缴存情况年度专项检查及治理工作，对已建立公积金制度的单位的缴交基数、人数情况，及未建制的单位进行全面清理。在此基础上，有计划地拟定出全年公积金缴存扩面的工作目标，分工作周期，具体确定出每一阶段应重点催建催缴的单位，逐步有序地落实推进。

（四）加大住房公积金处罚力度，督促用人单位切实履行建制及缴存义务

科学合理的责任设置才能有效督促义务主体切实履行义务，而严格的责任本身也是其强制性的彰显，因此，在目前情况下，应加大用人单位违反公积金建立、缴存义务的成本。第一，应提高对不履行建制及缴存义务的单位的处罚标准，并且对于拖欠时间越长、拖欠数额越大、拖欠人数越多的单位，其处罚力度应越强；第二，应增加用人单位违反公积金义务的责任风险，规定只要用人单位存在违反规定未按时建制及缴存的情形，住房公积金管理中心无论是否已对其进行催建催缴，均可以直接对其已经存在的违法行为予以处罚；第三，应增加承担法律责任的类型，在行政处罚之外，用人单位还应当对职工承担一定的赔偿责任。此外，为确保住房公积金管理中心能够及时、全面掌握用人单位履行义务情况，应增加用人单位向住房公积金管理中心瞒报职工人数、工资基数等的法律责任。

（五）为劳动者提供畅通有效的救济渠道

无救济即无权利，无权利也就无义务可言，则住房公积金制度的强制性也将荡然无存。因此，要强化住房公积金制度的强制性，就应当为权益享有者即劳动者提供畅通有效的救济渠道。一方面，在劳动者与用人单位之间，应将公积金缴存争议纳入劳动争议范围，赋予劳动者对用人单位提取公积金仲裁、诉讼的权利；另一方面，对于劳动者已经向住房公积金管理中心举报、控告，而住房公积金管理中心未及时履行督促职责的，应规定劳动者有权提起行政复议或行政诉讼。

五、结 语

为解决为我国住房公积金制度长期以来强制性缺失、归集覆盖率低的问题，一方面，需要我们进一步完善我国住房公积金制度的框架和内容，建立具有中国特色的、适应市场经济基本要求的住房公积金制度；另一方面，也要在现有制度下积极探索适应新形势发展要求的措施和方案，逐步强化住房公积金制度的强制性，促进我国住房公积金制度健康、可持续的发展。

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作者简介：

郭丽（1973-），女，云南昆明人，昆明市住房公积金管理中心工作人员。