对南召县巩固退耕还林成果的思考

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摘要 介绍南召县退耕还林工程的建设成效，总结退耕还林工程建设的主要做法，分析巩固退耕还林工程建设成果面临的问题，并据此提出相应的建议。

关键词 退耕还林；建设成效；做法；问题；建议；河南南召

中图分类号 F326.20 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2013）06-0173-02

退耕还林工程在南召县已经实施10年，取得了巨大的生态、社会和经济效益。目前，大规模、大范围的退耕还林已告一段落，如何巩固成果，进一步提高退耕还林的“三大效益”是摆在各级党委、政府面前的重大课题。为此，对南召县实施退耕还林工程以来的情况及如何巩固成果、提高效益进行了较为深入的调查，提出了对该项目的几点想法。

1 南召县退耕还林工程建设成效分析

截至2012年底，南召县共完成退耕还林面积1.82万hm2，其中退耕地造林、配套荒山造林、封山育林面积分别为0.45万、1.09万、0.29万hm2，全面完成国家下达的工程建设任务。工程涉及16个乡镇、1个国有林场、311个村2个林班[1-2]，涉及退耕农户11 450户48 090人，国家累计投资14 084.3万元，退耕还林取得了显著成效。

（1）生态环境明显改善。实施退耕还林工程后，南召县森林覆盖率增长了6个百分点，达到66.4%，活立木蓄积达到630万m3，全县水土流失面积由工程实施前的1 720.0 km2减少到1 538.3 km2，土壤侵蚀模数由2 500 t/（a·km2）减少到2 420.3 t/（a·km2），年侵蚀总量由730.0万t减少到709.9万t，鸭河口水库入库泥沙量大幅度减少，水土流失面积得到有效控制。如今的南召县，区域生态环境得到明显改善，多年不见的白鹭等珍稀动物日益增多。2009年，南召县被河南省人民政府授予“河南省林业生态县”。

（2）林业产业结构有效调整。2002—2012年，南召县结合退耕还林工程加大林业结构调整力度，形成了以云阳镇桃树、小店乡辛夷、崔庄乡山茱萸、南河店镇柿树、乔端镇板栗、城郊乡花椒、白土岗镇核桃为主的经济林基地面积5 466.67 hm2；库区周围杨树速丰林基地3 533.33 hm2。林业生产结构的有效调整，为林业产业的快速发展奠定了基础。石门乡成功探索出林草、林药等产业并重的退耕还林模式，林下种植中药材800.00 hm2；白土岗镇依托退耕还林，探索出林下养鸡的新路子，实现了生态与经济双赢的局面。

（3）生态旅游迅速发展。依托退耕还林，留山丹霞寺、云阳皇后辛夷路、鸭河口水库、乔端宝天曼等旅游景区、景点的生态环境进一步改善。农村环境质量明显提高，带动了乡村农家乐旅游的发展，丰富了城镇居民节假日的休闲活动。

（4）农民收入增加。一是调整结构增加收入。通过退耕还林，有效改变了过去林农薄坡地、疏林地、荒山、荒坡等低收入，甚至无收入的状况。全县优化培育辛夷、桃树、山茱萸、柿树、板栗、核桃等经济林基地和杨树速丰林基地，为退耕农户提供了稳定的收入来源。二是政策性收入。全县争取退耕还林专项资金达14 084.3万元，除去种苗费，相当一部分成为退耕农户每年稳定的补助收入。三是促进农村劳动力转移增加的劳务收入。退耕还林使一大批农民从单一的农耕劳动中解放出来，逐步转向养殖、加工、劳务输出等行业，其中外出务工收入达1亿元以上[1-2]。

2 退耕还林工程建设的主要做法

（1）建立健全机制。一是领导机制。坚持各级行政首长负责制和目标管理责任制。二是制度机制。坚持实行承包经营责任制、作业设计审批制、种苗采购招投标制、造林技术责任制、成效检查验收制、工程质量监理制、政策兑现公示制、查处反馈制等，使工程管理有章可循[1-2]。三是政策落实机制。监察、财政、林业、粮食、信用联社等部门层层建立政策兑现责任制，签订责任书，实行目标考核，确保退耕还林政策补助兑现工作顺利实施。四是资金监管机制。退耕还林工程资金实行专户存储，专款专用，单独核算。五是执法监察机制。严格退耕还林工程的检查验收和核查工作，畅通诉求渠道，加强对群众举报案件的查处，做到了件件有报告、事事有落实，确保工程质量和各项政策、制度落到实处。工程实施以来，南召县退耕还林工程被省林业厅7次、国家林业局4次抽中复查、核查，均达到质量要求。

（2）科学统筹规划。一是退耕还林与推进农村经济结构调整相结合。二是与旅游开发相结合。加快国道、省道、高速公路、旅游通道沿线陡坡耕地退耕还林步伐，加强景区、景点周围森林资源保护，培育新的旅游休闲亮点，拓宽城乡居民的旅游休闲空间。三是退耕还林与推进农业综合开发相结合。加大治水改土力度，改善农业生产条件。四是退耕还林与促进扶贫开发相结合。开辟新的致富门路，真正做到“退得下、稳得住、能致富、不反弹”[1-2]。

（3）保障农民利益。一是从政策上保障，认真兑现补助资金“一卡通”的政策，坚持“先验收、再公示、后兑现”的程序，做到验收标准、验收结果、补助政策、兑现情况"四公开"，防止暗箱操作[1-2]。二是从权益上保障林农的长远利益。2008年下半年开展林权证颁发试点，2010年全面推开。所有退耕还林地都及时依法办理了林权证。退耕还林地林权的落实，使“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策有了法律保障。三是在林地的流转中保障农民的利益，既培育业主开发、大户开发，又防止借林地流转损害林农的利益。

3 巩固退耕还林工程建设成果面临的主要问题

（1）后续管理问题。退耕还林进入巩固提升阶段后关键在管理。目前南召的后续管理反映出一些不容忽视的问题。一是个别地方工程质量较差。无论经济林还是生态林都存在树种选择不适宜当地的土质、自然等条件的问题。林木长势差的林地面积占全县退耕还林面积的15%左右。二是有的地方农户为了外出务工才参与退耕还林，这部分林地后续抚育管理较差，自然生长较多。三是缺乏对退耕还林地林木后续管护的实用技术指导，病虫害严重，挫伤了林农的积极性。四是火灾隐患增大。农村燃料结构的改变大大增加了森林防火的难度，加之森林防火组织体系不完善，使森林防火形势严峻[1-2]。

（2）林农增收问题。一是国家补助资金减少影响林农收入。退耕还林工程第二轮补助资金有一半用作其他相关建设，林农补助大幅减少，部分地方农民增收难问题较为突出。二是因树种选择不当，影响退耕户增收。这些地方退耕还林已经5～6年，尚未见到经济效益，直接影响这部分人的生活。三是交通条件差的深山村退耕还林户增收难。这些地方，运输成本高，林副产品难以销售，林农收入少。四是一些全退户增收难。少数地方，耕地全部退耕还林，这部分中有些农户生产生活都受到影响，特别是那些退耕还林后外出打工维持生计的地区，因金融危机造成返乡的，收入问题更为突出。五是组织化程度差影响增收。林业专业化合作组织少，林农大多千家万户面对市场，中间经营环节多，影响退耕还林户增收[3]。

（3）林业产业化问题。实施退耕还林工程，从指导思想上看，在提高生态效益、社会效益上考虑得较多，而较少考虑通过促进林业产业化发展来推动区域经济发展。因此，无法从法律、法规、政策、金融、科技方面对后续产业的发展提供有力的支撑，致使生态建设产业化、产业建设生态化的成功模式不多[1-2]。通过组织林业专业合作社内联退耕还林户，外联市场、龙头企业的林业产业化机制培育明显滞后。

（4）合理开发问题。一是开发与林木改造更新换代的规划滞后。对于生态林、工业原料林与经济林的划分不尽明确和合理，不仅影响了一些经济林木的开发，而且影响退耕还林成果的巩固。一些农户甚至提出只要国家没有补助，就要砍树。二是林权证的使用问题。尽管各方面都积极推进林权证抵押贷款，但由于对林地、林木的评估等问题影响，开发很难。三是林权、林地的流转影响开发。南召林权、林地的流转量不大，大多仍是散户，分户经营和管理，此外少数地方因林权、林地的转让合同不够完善，有的地方甚至有损害退耕户利益的现象，利益关系处理不尽合理，引发一些案件，影响社会稳定[4]。

4 巩固退耕还林工程建设成果的建议

（1）高度重视退耕还林成果的巩固。退耕还林是一项造福子孙的伟大工程，要巩固这项工程的成果，其难度绝不比实施这项工程的难度小。因此，要实行政府首长行政负责制，层层签订目标责任书，纳入对政府班子政绩考核的重要内容。要继续加大投入，将巩固退耕还林成果的政策和各项举措落实、群众（林农）稳定、目标责任完成情况，纳入政府的督查内容。抓好退耕还林项目区基础设施建设和后续产业的发展。对规划的实施要加强跟踪监督和跟踪调查，不适宜当地发展的规划要及时调整和完善。要用好、用活退耕还林的后续政策。

（2）分类指导和管理。合理划分生态林、经济林、原料林，实施分类指导和管理。对生态林，要切实加强保护工作，坚决制止乱砍滥伐，但从政策和资金上要加大扶持力度，对退耕还林农户，人均土地200 m2以下，加大社会保障力度。对经济林，要对一些同期性强的林果木，及时指导其更新抚育。对用材林，要做好开发抚育的规划，合理采伐，及时抚育。

（3）切实加强森林防火工作。造林一生，毁林一时。要进一步建立健全森林防火的投入保障机制，通过多种渠道增加森林防火投入，加强森林防火基础设施建设、消防队伍建设和物资储备。落实 “专职巡山员制度”和“村民轮流值班制度”，依法查处各种违法行为[1-2]。

（4）抓好林业产业化的协调发展。要正确处理好巩固退耕还林成果与大力发展林业产业化的矛盾，以及经济发展与森林资源保护的矛盾。一是科学分类。目前，市场对林木产品的需求量大增，林农生产积极性高涨，应抓住机遇，切实做好林业分类区划工作。二是为了推进林业产业化深入发展，应积极推进林权、林地的依法有偿转让，兼顾业主和林农之间的利益分配，支持和鼓励林权、林地流转。三是积极探索林权抵押贷款，加大农村金融对巩固退耕还林成果的支持力度。四是大力发展业主经营、龙头企业联结商品林木基地、龙头企业联结林木专业合作社联林农、林企+林农+基地、林企+专业合作社+林农+专合组织的林业产业化经营模式，支持龙头企业参与商品林建设，推行林木产品合同订购[1-2]。

5 参考文献

[1] 贺文.关于全市退耕还林工作情况的报告[N].眉山日报，2008-04-26.

[2] 关于全市实施退耕还林工程情况的调查报告[EB/OL].（2008-05-04）[2012-11-30].http：///dcyj/ShowArticle.asp？ArticleID=713.

[3] 李薇，孙庆来.浅谈退耕还林工程成果的巩固——以山西省退耕还林为例[J].华东森林经理，2012，26（2）：5-9.

[4] 唐泽华.巩固昌宁县退耕还林成果的建议[J].林业建设，2012（3）：50-53.