论我国环境保护公众参与制度的完善

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摘要：公众参与在环境保护中的地位与作用已被环境保护的实践证明越来越重要。但由于我国环境保护公众参与制度的不完善，导致公众参与与立法目的相背离。成为公众参与环境保护的主要方式，其频繁发生且在保护环境的同时也带来了诸多负面影响。要重塑立法指导思想，改变末端参与的模式；完善公众参与立法技术；加强公众的环境权利意识；有效引导、利用环保ＮＧＯ力量，使其更好的发挥在环境保护中的作用。

关键词：公众参与制度；环境；环保NGO

中图分类号：D912.6 文献标识码：Ａ

文章编号：1005-913X（2013）01-0042-03

一、环境保护公众参与制度概述

（一）环境保护公众参与制度的内涵

所谓环境保护公众参与制度是指自然人、法人或其他组织依法对政府作出的有关环境立法、行政、司法等一切与环境利益有关活动进行参与的各项制度的总称。从公众有效参与环境保护的制度设计，以及立法上对其规范应当形成的体系来看，环境保护公众参与制度的内容应当包括：环境信息知情制度，立法参与制度，司法参与制度，行政参与制度，以及对各项制度中涉及的权利进行救济的制度。

（二）有关公众参与制度的立法现状

1.宪法为公众参与环境保护提供了法律基础。我国1982年《宪法》第二条规定中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事务，管理社会事务，这是公众参与环境管理的最高依据。

2.法律中有关公众参与制度的规定。1989年颁布的《环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。其后作为环境保护单行法的《水污染防治法》和《大气污染防治法》纷纷效仿。《大气污染防治法》第五条规定：任何单位和个人都有保护大气环境的义务，并有权对污染大气环境的单位和个人进行检举和控告；《水污染防治法》第十条规定任何单位和个人都有义务保护水环境，并有权对污染损害水环境的行为进行检举。《环境影响评价法》第五条规定国家鼓励有关单位、专家、和公众以适当的方式参与环境影响评价。

3.法规中有关公众参与制度的规定。国务院在2007年颁布了《政府信息公开条例》，将信息公开作为政府的法定职责。并对公民申请信息公开的程序和途径，以及政府对公众依法申请过程中要履行的义务做了明确规定，这为公众参与环境保护提供了便利。国务院分别于1998年颁布了《建设项目环境保护管理条例》和2009年颁布了《规划环境影响评价条例》，两部行政法规都要求制作环境影响评价报告时要征求相关群众、单位或组织的意见，特别是涉及公共利益项目的环评报告。地方政府也对公众参与制度作了相关规定，如广东省政府颁布的《建设项目环境保护管理条例》等。

4.部门规章中有关公众参与制度的规定。作为环境保护的主管部门国家环境保护总局在一些环境保护专项规章中对公众参与制度作了规定。如《环境保护法规则制定程序》第十三条规定：环保法直接涉及公民法人和其他组织的切身利益的，可以公布征求意见稿；《环境保护行政许可听证暂行办法》对听证的范围、程序作了规定；《环境信息公开办法（试行）》明确了政府环境信息公开的义务、公开的范围以及群众如何依法获取有关环境信息。

二、我国环境保护公众参与制度存在的问题

虽然宪法、法律、行政法规、部门规章都对公众参与的内容有所涉及，具备了法律位阶上的连续性，对公众参与的方法、途径也有了相关的规定。但是实际上公众参与的方式脱离了法律规范的轨迹。目前，环境成为了公众参与环境保护的主要方式，如2007年厦门PX事件，2012年7月相继发生的四川什邡事件和江苏启东事件等。虽然这些事件的发生使得公众的环境权益得到了保护，但是其中的各种暴力行为也造成了恶劣的社会影响。一个合理、合法的制度通过一个不被法律认可的方式实现，这说明我国现行的公众参与制度存在很多问题，使得该制度无法发挥正效应。

（一）缺乏权利基础，立法技术不够完善

《宪法》并没有将环境权作为公民的一项基本权利而加以确认。由于缺少权力基础，其下位法也无法越权提出作为环境权子权利的公众参与权。所以有关法律对公众参与环境保护的表述口号性明显，比如《环境影响评价法》中“鼓励”公众参与。虽然有了若干关于公众参与制度的法律规定，但是法律之间重复现象严重，结构松散没有形成与公众参与制度相对应的逻辑体系，即没有形成关于环境知情信息、环境立法参与、行政参与、司法参与和权利救济等各个方面法律逻辑体系。确立公众参与制度为了保障公众实现环境权益、监督政府行为，所以有关立法应当以公众权利为本位，但是目前立法赋予政府的权力多于义务。并且由于法律规范的逻辑结构不严谨，缺少对政府责任的明确规定，二次扩大了政府的权力，使得确立公众参与制度的目的不能很好地实现。

（二）末端参与为主，缺少源头参与

《大气污染防治法》《水污染防治法》中规定：公众有权对污染大气、水环境的行为检举控告，根据《环境影响评价法》以及《环境保护行政许可听证暂行办法》的规定，在报批建设项目环境影响报告书前需要征求公众意见。根据上述法律规定，可以看出我国公众参与主要集中在行政过程中的两个阶段：已经发生污染阶段；已经立项的建设项目。上提到过，环境保护公众参与应当贯穿于有关环境立法、司法、行政等活动的过程中，但现实是公众参与环保主要集中在行政过程的末端，缺少有关环境保护立法等源头参与。

（三）政府漠视公众的环境权利，公众无法有效的获得信息

公众有效获取环境信息包括两个方面：第一政府依法公开信息；第二公众依法申请获得环境信息。为了保护公众对环境信息的知悉权，《政府信息公开条例》和《环境信息公开办法（试行）》使公开环境信息成为政府法定义务，并对公众如何申请获取信息做了程序上的规定。由于法律对公众权利的保护、公众参与制度设计的不足，以及政府长期以经建设为中心的执政习惯，使得政府无视公众在环境保护中应有的各种权利。所以上述法律并没有使公众获取环境信息的情况得到改善。启东事件中，市民向多个有关部门申请公开环评文件都没有得到答复。到目前为止获取环境信息难，仍然是公众参与环境保护的重大障碍。

（四）公众环境维权意识滞后，方式狭隘

根据法律规定和实践经验的总结，环境维权主要有如下方式：与侵权人进行协商，向政府部门举报、投诉，向法院，借助媒体力量进行宣传和向人大代表反映情况。上述这些方式和途径可以归为两类：行政救济和司法救济。法律规定导致公众的末端参与的立法状态，公众无法有效地获取环境信息，以及公众的环境权利意识淡薄，导致了环境权利意识的滞后性。从环境中我们可以看出，公众主张环境权利的时候多数是为了解决迫在眉睫环境问题或者阻止已发生的污染的扩大，因此公众更多的采取行政救济。因为比起司法救济，行政救济更直接、迅速、有效，而且对于公众而言维权成本低。特别是在当今司法很难实现独立情况下公众更加倾向于选择举报上访游行这条途径。但这种做法使公众离法定的维权渠道越走越远，不利于环境保护的长远发展。

三、我国环境保护公众参与制度的完善

因为环境保护公众参与制度存在的种种问题，导致群众无法有效对环境保护进行参与，环境权利不能顺利的实现。当制度的缺陷阻碍利益实现时，群众就会选择一些极端的方式来保护自己的利益，这也是环境愈演愈烈，甚至成为公众参与环境保护的原因。我们必须改善公众参与的状况，这不仅是避免环境发生维护社会和谐稳定的需要，也是保护环境实现人与自然和谐、可持续发展的需要。

（一）重塑立法指导思想，改变末端参与的模式

《宪法》应当明确将环境权作为公民的基本权利之一，这样作为其子权利的公众参与权才有依托。其他的法律和法规才能对其做更详细的规定。环境权作为公民基本权利之一，才能得到政府的重视，更积极地履行环境信息的公开，征求公众意见等义务。立法上应当保证公众参与贯穿于环境保护的始终，改变传统的末端参与模式，鼓励源头参与，这既符合“预防为主，防治结合”的环保政策，也有利于充分保证公众的环境权利，降低公众与政府之间矛盾激化的可能性，使群众依法对环境保护进行公众参与，减少环境的发生。

（二）完善公众参与立法技术

完善公众参与的相关立法应从以下几个方面。1.立法规定要满足公众参与的制度设计。一个完整的公众参与制度设计应当包括环境信息公开制度、环境立法参与制度、环境行政参与制度、环境司法参与以及救济制度，这样才能构建出一个具有可操作性公众参与流程。立法对应的完善公众参与的每个环节的规定，因为它们之间既相互独立，又相互影响。2.权利义务的关系要满足理论要求。作为法律内容的核心，权利义务在法理上具有功能的互补性，数量的等值性、价值上的主次性等关系。公众参与的立法目的决定了在该制度中公众的权利大于义务，公众的权利与政府的义务数量应当平衡。公众参与中的每一项权利行使都必须要求政府履行一定的义务。使政府正确对待群众在公众参与中享有的各项权利，有助于公众参与的顺利实现。3.加强法律规范的逻辑性。法律规范的完整逻辑结构包括三部分：条件假设、行为模式、后果归结。后果归结也就是承担对行为模式的肯定或否定评价，表明法律的态度和立场，它的表达必须具体。所以对政府义务做出规定的立法中必须明确政府的责任，使其更具有强制力和执行力。

（三）加强公众的环境权利意识

公民环境权利意识包括三个方面：关于环境权利内容的认识、环境权利行使的意识、环境权利的救济意识。1.加强公民环境权利内容的意识，需要法律制定过程中对立法信息进行公开，征求公众意见、解答公众的疑问，使公众对立法的主要内容有一定的了解，相关的专业信息能够理解。2.法律颁布施行的过程中加强宣传，可以通过举办专家讲座，或鼓励环境NGO等进行法律宣传。环境权利的形式是一个理论转化为实践的过程，除了有环境权利内容作为理论基础外，还需要有辅助力量引导公众实践。因为环境权利的实践需要一定的经济成本，公众不愿意付出这个成本，或者要经过一定时期的利益对比后会决定是否付出成本。政府和环保NGO可以成为这个成本的分担者。3.每一次环境发生后，不仅政府单方面要吸取教训，公众也要总结经验。政府部门和环保NGO可以通过网络、报纸等媒介模拟重走一遍维权之路。通过法律对环境权利救济制度的完善，以及公众对环境权利内容充分认识，环境权利行使更为熟练之后，就会减少末端维权的情况发生，公众就会分析行政救济与司法救济的利弊，更理性的选择救济方式。

（四）有效引导、利用环保NGO的力量

比起个体，环境保护NGO在人力、财力、物力方面享有优势。根据《中国环保组织调查报告》的调查结果，环保NGO　的成员文化程度较高，组织中不乏有环境保护的专家、学者。环保NGO进行环境保护注重对整体环境的保护，一个地区、国家、甚至从全球环境出发。引导群众以正确的方式维护自己在公众参与中享有的权利，督促政府履行义务　，作为公众参与中的桥梁，环保NGO可以促成政府与公众之间的有效沟通，减少摩擦，可以降低环境所产生的机率。

为了对有效引导环境NGO参与环境保护发挥其力量，法律应当明确环保NGO的性质，这样方便政府对其的管理；确定其法律地位，明确权利义务；建立并完善环保NGO与政府间畅通地对话机制，可以有效地传达政府的信息，和公众的意见；确立环境公益诉讼制度，放宽环境诉讼主体资格的限制，这即是对公众参与救济途径的完善，扩大环保NGO的公众参与的领域，使其更充分地发挥作用。

四、结语

重新确立立法指导思想，完善立法技术，使公众参与环境保护的每个环节都有法可依。培养公众的环境权利意识，使其按正确的方式参与环境保护，行使环境权利。有效引导环境NGO的参与，有效传达政府的信息和公众的意愿，减少政府与公众之间的摩擦，避免环境群体性制度的发生。完善环境保护公众参与制度，公众在完善法律制度下依法行使自己的环境权利，参与环境保护，使公众参与制度充分发挥其在环境保护中的作用。

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